Арчи Браун - Типы лидеров. Определить, найти подход, добиться своего

Одной из причин, по которым не стоит использовать термин «президентализация» применительно к описанию функций премьер-министра в парламентских демократиях, является то, что полномочия человека на наиболее известной из президентских должностей — президента США — ограничены на внутригосударственном уровне намного жестче, чем в случае подавляющего большинства премьеров европейских стран. В первую очередь это связано с неукоснительностью американского разделения власти. Разные избирательные циклы президентской и законодательной власти означают, что конгресс может контролироваться партией, отличной от президентской, а иногда реакция правительства на действия различных внешних факторов и лоббистов препятствовала исполнению воли президента даже при наличии у его партии большинства. При этом расхождения между партией, представленной в Белом доме, и партией, контролирующей Палату представителей, в последние годы стали накладывать на президентскую власть еще больше ограничений, чем в прошлом. Это стало результатом повышения фракционной лояльности и уменьшением числа конгрессменов, голосующих независимо от позиции партий.

Самостоятельная политическая сила в лице Верховного суда США, способного по формальным юридическим основаниям отменить президентские решения или отклонить поддерживаемые им законопроекты, также является серьезным препятствием, с которым не приходится сталкиваться большинству премьер-министров. И, несмотря на то что американский президент действительно является воплощением центральной исполнительной власти в степени, несвойственной премьер-министрам парламентских демократий, одни только размеры и сложность структур федерального правительства затрудняют ему задачу определения государственной политики. Действительно, есть мнение, что «аппарат Белого дома является единственной организацией в структуре федеральной власти, на которую президент может влиять лично и от которой может ожидать ответственности и лояльности» [266]. По замечанию Гарольда Сайдмена — перешедшего на научную работу бывшего американского госчиновника, — даже если президент недолюбливает членов своего правительства, не согласен с ними и подозревает их в нелояльности, «он не может лишить их власти без того, чтобы очень серьезно не ослабить собственную». Сайдмен продолжает:

«Обладатель „самого могущественного поста в мире“ быстро осознаёт суровую правду. Его исполнительная власть зиждется на очень хрупком фундаменте — праве назначать американских государственных чиновников. Количество условий, которые необходимо соблюсти при назначениях, может серьезно ограничивать его в выборе кандидатур. Он может увольнять чиновников администрации, но и здесь его возможности ограничены. Отставка высокопоставленного сотрудника — крайняя мера, которую можно использовать только в исключительных обстоятельствах» [267].

Хорошим примером ограничений, которые существуют в праве назначения, являются трудности, испытанные Биллом Клинтоном в 1993 году при выборе кандидатуры на должность заместителя министра юстиции по вопросам гражданских прав. Его первым выбором была преподавательница Университета Пенсильвании Лани Гвиньер, с которой они вместе учились на юридическом факультете Йеля. Очень скоро выяснилось, что ее кандидатура вряд ли будет одобрена сенатом ввиду наличия достаточного количества противников, и Клинтон не стал ввязываться в заведомо проигрышное затяжное сражение. Его следующим кандидатом стал другой юрист-афроамериканец, Джон Пейтон, который также встретился с противодействием конгресса и сам отказался от борьбы. «В конце концов», как замечает сам Клинтон, он выдвинул кандидатуру Девала Патрика, «еще одного блестящего юриста-афроамериканца с богатым опытом работы в области гражданских прав», и «он отлично справился с порученным делом». Но при этом Клинтону пришлось поплатиться потерей дружеских отношений с Гвиньер [268]. Относительно недавно, в 2013 году, проблемы случились у президента Барака Обамы, пытавшегося закрыть намного более высокую государственную вакансию. Сначала он выбрал в качестве преемницы Хиллари Клинтон на посту госсекретаря Сьюзен Райс — постоянного представителя США при ООН (и своего давнего советника по внешнеполитическим вопросам). Яростное сопротивление республиканцев заставило президента скрепя сердце согласиться с ее отказом претендовать на эту должность [269]. И это всего лишь малая часть примеров ограничений, накладываемых на то, что считается одной из главных президентских прерогатив, — «права назначать чиновников».

Нет никаких сомнений в том, что в минувшем веке центральные органы государственной власти США в целом добавили себе полномочий, хотя, может быть, и не в такой степени, как в европейских демократиях. Однако тенденция к увеличению полномочий главы американской исполнительной власти в рамках правительства представляется чрезмерным упрощением, если рассматривать ретроспективу ста и более лет. Теодор Рузвельт был более властной фигурой, чем такие президенты межвоенного периода, как Уоррен Гардинг, Калвин Кулидж и Герберт Гувер. Благодаря своему мастерству политика и симпатиям населения преемник Гувера Франклин Д. Рузвельт поднял господствующую позицию президентской власти на новые высоты. Он первым воспользовался возможностями радио в качестве инструмента влияния на общественное мнение, начав свои исключительно эффективные «беседы у камелька». Рузвельт обладал в высшей степени уверенной манерой руководства, но его влияние основывалось и на немедленно предпринятых конкретных шагах, в числе которых были впечатляющая инаугурационная речь, созыв чрезвычайной сессии конгресса и борьба с последствиями финансового кризиса. Он прислушивался к настроениям в обществе и очень умело выбирал время для своих инициатив. Он был необычайно решительным президентом и без смущения пользовался своим правом вето [270], делая это столь часто, что к концу его второго президентского срока количество его вето «составляло более 30 % всех отмененных президентской властью решений, считая с 1792 года» [271]. Какое-то время считалось, что пребывание Рузвельта на своем посту возвещает о начале продолжительного возрастания могущества того, что впоследствии окрестили «современным президентством». Его началом было принято считать конец 1930-х и второй президентский срок Рузвельта. Однако именно в этот момент он переоценил свои силы, попробовав увеличить число членов Верховного суда. Одержав безоговорочную победу на выборах 1936 года, Рузвель, очевидно, счел, что находится на пике своего могущества, и попытался расширить количественный состав суда, чтобы ввести в него сторонников своего «Нового Курса». Его законопроект не только провалился, но и способствовал консолидации противников его внутриполитической повестки. Один из видных специалистов по американской президентской власти замечал: