Михаил Полиевктов - Николай I. Биография и обзор царствования с приложением

В николаевское царствование не было произведено коренной перестройки системы центральных учреждений, подобно той, какая была произведена в начале царствования Александра I. Не было создано в это царствование и новой системы местного управления. Итем не менее, в истории русских государственных учреждений николаевскому царствованию должно быть отведено очень определенное место. В это время была проведена одна весьма существенная и очень характерная для всей николаевской системы мера. Это та бюрократизация областного управления, которая явилась ответом на вопрос о необходимости большего согласования местного управления с центральным, на что указывалось еще, как мы знаем, «Комитетом 6 декабря 1826 г.» Одновременно с этим в николаевское царствование происходит процесс разложения системы министерского управления вследствие нарастания, наряду с министерствами, однородных, но не координированных с ними учреждений и возникновения нового органа личного управления – собственной Его Величества канцелярии, заслоняющей собой Государственный Совет и Комитет министров.

Исходным пунктом в первой случае стало то несоответствие, какое после учреждения министерств создалось между екатерининскими губернскими учреждениями и новыми органами центрального управления. С учреждением министерств в центре восторжествовало разделение ведомств; в областном управлении губернское правление являлось органом смешанного управления. В центре было проведено единоличное начало; в областном управлении сохранял свое значение коллегиальный принцип. После учреждения министерств губернаторы были подчинены министру внутренних дел, а губернские правления по-прежнему подчинялись непосредственно Сенату. Эти противоречия не ускользнули в свое время от внимания Сперанского. В его плане 1809 года мы встречаем попытку создать новые органы бюрократического управления в области на начале их большего подчинения центру и в то же время противопоставить этому управлению общественный контроль в лице выборного элемента в думах окружных и губернских. Попытка создания наместничеств с генерал-губернаторами как министерским управлением во главе, предпринятая во вторую половину александровского царствования, должна была еще более усложнить отношения между центральными учреждениями и областными. Эта последняя попытка была осуждена «Комитетом 1826 г.» как неудачная. Мысли по этому поводу Комитета, тогда же одобренные государем, после 1830 г. были положены в основу правительственных взглядов, что и привело к реформе местного управления в 1837 г. Должность генерал-губернатора, как постоянный и повсеместный институт, уничтожалась и оставлялась лишь на окраинах и в отдельных местностях по соображениям политического характера. Значение губернаторской власти одновременно с этим усилилось. По наказу губернаторам 3 июня 1837 г. губернатор является непосредственным начальником вверенной ему губернии, которому подчинены все местные учреждения и который заботится о благосостоянии и о благе всех жителей управляемого им края. В то же время он исполнитель и оберегатель законов и, как таковой, не вправе делать новые постановления, учреждать новые налоги, изменять судебные приговоры и т.п., но должен стоять на страже соблюдения законов, защищать притесненных, предавать нарушителей долга суду. Он управлял теперь независимо от мнения губернского правления, и власть его над последним увеличивалась. Из коллегиально-совещательного органа губернское правление превращалось в орган исполнительный. В помощь губернатору определялся вице-губернатор, председательствующий в его отсутствие в губернском правлении; прежние вице-губернаторы были переименованы в председателей казенных палат. Подчиненное губернатору губернское правление через него было подчинено теперь Министерству внутренних дел. Одновременно с этим была произведена соответствующая реформа земской, или уездной, полиции. Заведывание полицией в уезде по-прежнему возлагалось на нижние земские суды, членами которых были земский исправник со званием председателя, старший, или непременный, заседатель и еще несколько заседателей от дворян и от поселян. Земский исправник и непременный заседатель избирались дворянами, сельские – казенными крестьянами и вольными хлебопашцами; они должны были постоянно присутствовать в нижнем земском суде. Остальные заседатели назначались губернатором и заведывали отдельными станами, на которые разбивался уезд, и назывались становыми приставами. Земский исправник, как и оставшийся по положению 1775 г. в городе городничий, был подчинен губернатору. За два года до этого, в 1835 г., были значительно увеличены штаты губернского правления, земской и городской полиции.

Реформа 1837 г. вскоре обнаружила свои недостатки. Губернатор и губернские правления оказались перегруженными возложенными на них обязанностями. В начале сороковых годов министр внутренних дел гр. Перовский предложил проект, по которому фактическое председательство в губернском правлении возлагалось на вице-губернатора, а все дела для губернского правления разделялись на распорядительные, по которым требовалось обсуждение и решение с утверждением губернатора, и исполнительные, которые решались прямо вице-губернатором и даже советниками правления, каждым по их отделению. Новый порядок должен был создать для губернатора «свободное время для важнейших занятий» и поднять значение губернского правления. Проект Перовского был утвержден 2 января 1845 г. и тогда же в виде опыта распространен на все губернии Империи, кроме азиатских, сибирских, Бессарабской и Кавказской области, земель казачьих войск и кочевых инородцев [57] С небольшими изменениями оно было окончательно утверждено в 1852 г. и тогда же было распространено и на остзейские губернии. . Тогда же Министерство внутренних дел собрало через губернаторов, предводителей дворянства и жандармских офицеров сведения о земской полиции и поставило на очередь вопрос о ее реформе, не получивший, однако, разрешения в царствование императора Николая.

В таких формах был разрешен в конце концов вопрос о большем согласовании центральных и местных учреждений, вопрос, постановка которого была намечена еще Сперанским и который в последующих стадиях своего развития разрешался все больше и больше исключительно в сторону бюрократизации областного управления. Как известно, это и было одной из причин, почему в последующую эпоху выдвинулся вопрос о создании административно-хозяйственных органов местного самоуправления, что и привело к земским учреждениям. При всем исключительном преобладании бюрократического элемента, в николаевское царствование намечаются уже некоторые явления, которые как бы подготовляют почву для земских учреждений. Здесь, конечно, нет и речи о каких-либо попытках построить местное управление на началах самоуправления; можно говорить лишь о тенденции дополнять местные учреждения целым рядом новых органов хозяйственного управления, обслуживающих местные нужды, с привлечением в них местного общественного элемента. Поводом к этому явился выдвинувшийся в николаевское царствование вопрос о земских повинностях.