Михаил Полиевктов - Николай I. Биография и обзор царствования с приложением

В 1827, 1842 и 1847 гг. были учреждены по этому вопросу особые комитеты. Само понятие земских повинностей в это время еще недостаточно установилось: под этим термином понималось то удовлетворение чисто местных нужд местными средствами, то удовлетворение местными средствами нужд общегосударственных. Отдельные учреждения, создававшиеся в николаевское царствование для отправления этих повинностей, отражают еще на себе эту двойственность понятия, но постепенно отводят все более и более места удовлетворению нужд местного благоустройства. В этих учреждениях постепенно находит себе место, хотя и в очень ограниченных размерах, наряду с элементом бюрократическим и элемент выборный. В 1833 г., в связи с разделением дорог на пять классов, были учреждены дорожные губернские и уездные комиссии, ведавшие земские повинности по содержанию дорог всех классов, кроме первого, подчиненного Главному управлению путей сообщения. В состав первых под председательством губернатора входили: губернский предводитель дворянства, вице-губернатор, управляющий удельной конторой и губернский землемер; в состав вторых под председательством уездного предводителя дворянства или уездного судьи – городничий, земский исправник и уездный землемер. В 1848 г. эти комиссии сливаются со строительными комиссиями Главного управления путей сообщения. В 1834 г. было пересмотрено и изменено положение 1822 г. о губернских комиссиях народного продовольствия, но состав этих комиссий остался тот же, что ив 1822 г. В том же 1834 г. был учрежден вспомогательный земский капитал для пособия губерниям в чрезвычайных случаях. Для его составления были обложены особым сбором на шесть лет податные сословия и купцы всех трех гильдий. Наконец, в 1851 г. были изданы общие правила о земских повинностях, выработанные во II отделении Собственной Е.И.В. Канцелярии. По этим правилам определялись различные категории земских повинностей. Эти повинности делились: на денежные, подразделявшиеся на общие (для удовлетворения всех частей Империи) и местные (для пользы одной или нескольких губерний), и на натуральные, подразделявшиеся на общие (отправляемые всем населением губерний) и частные (отнесенные на каждый город или селение особо), а также на постоянные и временные. Дела о земских повинностях были сосредоточены в Министерстве финансов, а для разрешения возникавших недоразумений учреждалось особое совещательное присутствие четырех министров: финансов, внутренних дел, государственных имуществ и уделов. В губерниях учреждались комитеты о земских повинностях, в которые входили как местные власти, так и представители от сословий: предводители и депутаты дворянства, губернские городские головы и депутаты от городов негубернских. Эти комитеты заведывали лишь составлением смет и раскладок повинностей на три года, которые затем сводились в общую табель и роспись для всей Империи Министерством финансов и, по рассмотрении Государственным Советом, утверждались Государем Императором. Исполнительная власть по земским повинностям на местах оставалась за местными полицейскими органами.

Со всеми указанными мероприятиями необходимо сопоставить то внимание, которое в течение всего николаевского царствования уделялось вопросу о городах и, главным образом, об упорядочении городского хозяйства, в связи с чем получал, как увидим еще ниже, свою постановку и разрешение и вопрос о городском состоянии. Лежавшая в основе городского устройства Жалованная грамота городам 1785 г. была к этому времени дополнена и расширена целым рядом отдельных уставов и положений, часто между собой недостаточно согласованных. С другой стороны, основные начала этой грамоты значительно исказились и построенное на них общегородское управление постепенно пришло в совершенный упадок. Определить более точно и широко состав городского общества, упорядочить его внутреннее устройство и управление, привести в большую ясность его отношения к органам государственного, и прежде всего местного, управления – все эти вопросы были поставлены жизнью и отчасти вошли уже в правительственное сознание еще в предыдущее царствование. Исходным пунктом в данном случае являлось обнаружившееся к этому времени полное расстройство городского хозяйства в Петербурге и Москве. В 1820 г. в обеих столицах были учреждены комитеты для «устройства доходов и расходов» местных дум. Эти комитеты оказались бессильными распутать трудное положение, и Министерство внутренних дел было вынуждено само входить в «самые раздробительные исследования» о городском столичном хозяйстве. Такое ненормальное положение привело уже в 1821 г. к мысли «устроить или преобразовать думу», что и было поручено Комиссии законов. С преобразованием этой комиссии во II отделение Собственной Е. И. В. Канцелярии эта работа была передана Балугьянскому.

Выработанный Балугьянским проект намечал городскую реформу на следующих основаниях: расширение «власти» думы в сфере «управлений, ей предоставленных»; точное определение отношений полиции к городскому управлению; точное определение лиц, «городское общество составляющих» и имеющих права «городского состояния». В последнем отношении проект Балугьянского стоял на сословном начале. Представленный в 1827 г. в Государственный Совет этот проект не получил дальнейшего движения. Дело снова вернулось в Министерство внутренних дел. В 1827 г. при министерстве был учрежден особый комитет, составленный из чиновников министерства и лиц, назначенных петербургским и московским военными генерал-губернаторами. Выработанный этим комитетом к следующему 1828 г. проект был построен, в противоположность проекту Балугьянского, на началах всесословности городского общества, с включением сюда и дворян, и большего подчинения городского управления правительственной власти, как центральной, так и местной в лице военного генерал-губернатора. Переданный на рассмотрение в Петербург председателям городского общества, а в Москве, кроме того, и предводителю дворянства, этот проект, главным образом в первом своем основании, встретил сильные возражения, а затем был отвергнут и Государственным Советом. Столь же малорезультатна была деятельность и другого, учрежденного еще в сентябре 1825 г. при Министерстве внутренних дел «Комитета для приискания способов к улучшению состояния городов», работавшего к тому же не над вопросами городского управления, но городского благоустройства. Фактически прекративший свою деятельность еще в 1827 г., этот комитет окончательно был закрыт в 1831 г. В «Комитете 6 декабря 1826 г.» вопрос о городском управлении сам по себе не обсуждался.

С 1830 г. мысль об общей городской реформе на некоторое время замирает. Последующие отдельные мероприятия по этому вопросу обнаруживают стремление, с одной стороны, поставить городское управление в большую зависимость от местной администрации, с другой – расширить состав городского общества. В 1830 г. циркуляром Министерства внутренних дел, признававшим установившуюся систему раскладок городских расходов между обывателями, предписывалось, чтобы городские думы, составляя в сентябре ежегодные сметы городских доходов и расходов, немедленно представляли их на утверждение губернаторам, а эти последние следили бы за законностью и экономией смет. С 1831 г. этот циркуляр был обращен в закон с тем дополнением, что сметы городских доходов и расходов, до утверждения их губернаторами, должны были быть проверяемы особыми депутатами от обывателей. В следующем 1832 г. Сенатом было разъяснено, что в число этих депутатов допускались также дворяне и разночинцы. В 1836 г. по предложению министра Д.Н. Блудова в городах стали образовываться запасные капиталы для пособия жителям при постройках; во многих случаях при этом были отпускаемы из казны пособия. В 1832 г. установлены различные льготы для казенных крестьян и лиц других сословий, приобретавших в городах оседлость.