Михаил Полиевктов - Николай I. Биография и обзор царствования с приложением

С 1836 г. вопрос о городской реформе вообще снова выдвигается на очередь, и первое время снова совершенно безуспешно. В этом году при самом Министерстве внутренних дел учреждается комиссия для составления проектов положений о доходах и расходах городов. В 1840 г. эта комиссия была выделена из хозяйственного департамента министерства, в который она до этого времени входила, и переименована в «Комиссию для устройства разных источников городского хозяйства». В эту комиссию были переданы дела закрытого в 1831 г. комитета о состоянии городов, но и на этот раз серьезных результатов достигнуто не было. С 1842 г., после назначения министром внутренних дел гр. Л.А. Перовского (сентябрь 1841 г.), вообще, как было уже отмечено, обратившего внимание на местное управление, дело получило более широкую постановку и приняло более энергичный оборот.

Главным сотрудником Перовского в деле городской реформы был известный впоследствии деятель по освобождению крестьян Н.А. Милютин, служивший в то время в Министерстве внутренних дел. Предшествующая постановка дела была признана неудовлетворительной, и в основу новой программы было положено: объединение деятельности комиссии и хозяйственного департамента, создание фактического контроля над городским хозяйством и ознакомление с действительным положением городов путем собирания верных и обширных сведений. Комиссия была закрыта, а при хозяйственном департаменте министерства было учреждено «временное отделение для устройства городского хозяйства», во главе которого и был поставлен Милютин. Была предпринята ревизия городского хозяйства назначенными для этого чиновниками особых поручений при министре, причем на первый раз были избраны губернии, отличающиеся особыми местными условиями и наиболее интересные для наблюдения: две земледельческие (Саратовская и Воронежская), две торгово-промышленные (Тульская и Ярославская) и одна остзейская (Лифляндская). Одновременно с этим принимались различные меры для поднятия городского благосостояния (установление новых сборов в пользу городов, наделение городов выгонами и т.п.). В то же время городское хозяйство было поставлено под еще больший контроль центральных органов, а сметная часть подверглась самой строгой регламентации. Управление городским хозяйством сосредоточилось в Министерстве внутренних дел. В глазах если не самого Перовского, то его главного сотрудника в деле городской реформы Милютина такой результат имел, однако, лишь временное значение и находил свое оправдание в необходимости немедленно улучшить материальное состояние городов, чтобы подготовить их к восприятию новых форм управления. Конечной целью была реформа городского хозяйства на началах более широкого самоуправления. Этой цели должно было служить и предпринятое теперь в обширных размерах собирание сведений о состоянии городов. Такие сведения доставляли уже только что упомянутые ревизии. С 1842 г. начали командироваться в различные губернии чиновники министерства для собирания статистических данных, а к августу 1843 г. был выработан план «статистики городов». Обследования были произведены в 35 губерниях, и до 380 городов подверглись топографической съемке.

Реформу решено было произвести вначале лишь для одного Петербурга. К апрелю 1844 года Министерством внутренних дел были выработаны «Основания для начертания проекта об общественном устройстве столичного города Петербурга». В «Основаниях» давалось новое определение городского общества: в него входили обыватели, принадлежащие к нему или «по гражданскому состоянию», или «по праву собственности». Городское общество получало право самоуправления, которое распространялось на лиц, удовлетворяющих известным возрастным и нравственным требованиям и обладающих имущественным цензом, каковой для активного избирательного права определялся в размере 300 рублей капитала как minimum. Органами городского самоуправления были: общее собрание, собирающееся раз в шесть лет для избрания гласных общей думы и разбивающееся на пять отдельных сословных собраний; общая дума, составляющаяся из гласных от пяти сословий, и избираемая из ее среды распорядительная дума. Городские учреждения «непосредственно подчинены гражданскому губернатору, затем военному генерал-губернатору и наконец – Сенату»; в то же время они находились «в ведении» и Министерства внутренних дел, а по «делам казенным» были в «подчинении и отчетности» у казенной палаты и Министерства финансов. В июне 1844 г. эти основания были утверждены Государственным Советом, и к 1845 г. министерством был выработан окончательный проект «Положения об общественном управлении Петербурга». Внесенный в Государственный Совет, этот проект был возвращен в министерство для переработки и только после этого был принят и получил Высочайшее утверждение 13 февраля 1846 г. Главные изменения, внесенные в закон в его окончательной редакции, сравнительно с «Основаниями» сводились к следующему. «Положение» 1846 г., оставляя по существу те же признаки принадлежности к городскому обществу, какие были намечены «Основаниями», не давало прямого определения состава городского общества. Пять сословий, участвовавших в избрании общей думы, были: потомственные дворяне, при условии владения ими в городе недвижимой собственностью; личные дворяне, почетные граждане и разночинцы, при том же условии; купцы всех гильдий; мещане и цеховые. Имущественный ценз для пользования активным правом избрания был сравнительно с «Основаниями» повышен и определен как minimum в сто рублей годового дохода. Органы городского самоуправления были те же, какие намечались и в «Основаниях», но в состав распорядительной думы вводился правительственный элемент в лице «члена от короны». При распорядительной думе создавались особые коллегиальные выборные учреждения: торговая полиция и городская хозяйственная полиция. Отношения между думой распорядительной и общей не были достаточно ясно определены: первая имела право не исполнять решения второй «в случае разномыслия», и тогда дело разрешалось местной административной властью. Контроль администрации над городским управлением был, сравнительно с «Основаниями», значительно усилен, и финансовая самостоятельность думы была ограничена очень узкими рамками.

Обзор государственных учреждений в николаевское царствование мы не случайно начали с местного управления. Менее заметные сравнительно с центральными, местные учреждения, как стоящие ближе к населению, были именно той сферой, через которую общество прежде всего соприкасалось с правительственной системой, испытывало на себе воздействие бюрократического режима. Это соприкосновение должно было быть весьма ощутительно. Перерождение областного управления в николаевское время не ознаменовано какими-либо крупными законодательными актами; оно шло путем частичных поправок и надстроек. Но если мы сведем воедино все эти частичные мероприятия: наказ губернаторам 1837 г., новое Положение о губернском управлении 1845 г., «Положение об общественном управлении Петербурга» того же года, правила о земских повинностях 1851 г., да еще припомним учреждение III отделения собственной Е.В. канцелярии с широко раскинувшейся сетью жандармских округов, то перед нами развернется очень яркая картина той бюрократизации провинции, которая совершилась в это царствование и над которой, как над основанием, вырастала система личного усмотрения в управлении центральном.