Ха Чанг - Злые самаритяне. Миф о свободной торговле и секретная история капитализма

Развивающимся странам еще сложнее создавать эффективные регулирующие законы и бороться с маневрированием и политическим лоббированием регулируемых фирм, которые часто являются либо филиалами, либо совместными предприятиями, имеющими отношение к гигантским компаниям из богатых стран, которые обладают огромными ресурсами. В этом отношении очень поучителен пример Maynilad Water Services, французско-филиппинского консорциума, который в 1997 году вызвался отвечать за водоснабжение примерно половины Манилы. В свое время Всемирный банк воспевал эту историю как пример успеха приватизации. Хотя благодаря умелому лоббированию Maynilad сумел обеспечить рост тарифов, который формально был запрещен условиями исходного контракта, консорциум все равно отказался исполнять свои обязательства, когда регулятор не захотел пойти на очередное повышение цен в 2002 году {180} .

Государственные предприятия часто оказываются более практичным выбором, чем система субсидий и регулирования для операторов частного сектора, особенно в развивающихся странах, которым не хватает возможностей для сбора налогов и контроля. Государственные предприятия не только могут действовать эффективно (многие из них уже себя зарекомендовали), но при определенных обстоятельствах даже превосходить фирмы частного сектора.

Как я уже говорил, все предполагаемые ключевые причины неэффективности государственных предприятий — проблемы «принципал — агент», эффект безбилетника, гибкая бюджетная политика — реальны, но вовсе не уникальны для этой формы собственности. Крупные фирмы частного сектора с распределенным владением тоже страдают от этого. Таким образом, форма собственности здесь действительно имеет значение, но критический раздел проходит не между государством и частниками, а между распределенным и концентрированным владением акциями. Если же говорить о гибкой бюджетной политике, то здесь, возможно, разница между государственной и частной собственностью проявляется более ярко, но и тут она не абсолютна. Поскольку, как мы видим, политически важные компании из частного сектора тоже могут получать финансовую помощь от правительства, а государственные предприятия попасть (и часто попадают) под жесткие бюджетные ограничения, которые могут закончиться сменой руководства, а в особых случаях — даже ликвидацией.

Если само по себе государственное управление — не единственная и даже не главная причина проблем, то изменение их статуса, то есть приватизация, едва ли способно разрешить эти трудности. Более того, у приватизации множество недостатков.

Первый заключается в том, как продать нужные предприятия . Так, плохой идеей будет продажа государственных компаний в сфере естественных монополий или оказания базовых услуг, особенно если регуляторные возможности этого государства развиты слабо. Но даже в том случае, когда речь заходит о продаже организаций, для которых государственное управление не является необходимым, возникает дилемма. Правительство обычно желает продать предприятия, демонстрирующие наихудшие показатели, но именно они интересуют потенциальных покупателей в наименьшей степени.

Таким образом, чтобы вызвать у частного сектора интерес к плохо функционирующей организации, правительство часто вынуждено производить обширные влияния и/или идти на реструктуризацию. Но если производительность можно улучшить и при государственном управлении, тогда зачем вообще приватизация? {181} Получается, что многие проблемы государственных предприятий можно решить без всякой приватизации, если только нет политической невозможности реструктуризовать государственное предприятие без сильной предрасположенности государства к приватизации.

Более того, приватизируемую фирму нужно продать по подходящей цене , и это обязанность правительства, которому доверено управлять активами граждан. Если цена слишком мала, то это уже передача общественного достояния покупателю, которая вызывает важные вопросы. К тому же если передаваемые средства уходят за границу, то тем самым теряется национальное богатство. Это чаще всего случается при продаже иностранному покупателю, но и сами граждане могут вывести деньги за рубеж при наличии открытого рынка капитала, как это делали русские «олигархи» в результате посткоммунистической приватизации.

Чтобы цена была справедливой, программа приватизации должна реализовываться в подходящем масштабе и по подходящему расписанию . Например, если правительство в сравнительно короткое время попытается продать слишком много предприятий, это негативно скажется на их цене. Такая «распродажа» ослабляет позиции правительства при торгах, тем самым снижая выручку. Это произошло в некоторых азиатских странах после финансового кризиса 1997 года. Более того, учитывая колебания на биржах, важно начинать приватизацию только при благоприятных условиях. Поэтому неправильно было бы устанавливать жесткие сроки окончания приватизации, хотя МВФ часто настаивает на них, а некоторые страны и добровольно берут на себя подобные обязательства. Такой дедлайн вынуждает правительство приватизировать собственность без учета условий рынка.

Еще важнее продавать государственные предприятия подходящим покупателям . Если приватизация происходит для облегчения экономического будущего страны, то государственные предприятия нужно продать тем, кто действительно способен повысить их производительность в долгосрочной перспективе. Каким бы очевидным ни было это соображение, оно часто не приходит в голову. Если государство не будет требовать от покупателя успешного опыта деятельности в соответствующей отрасли (а в некоторых странах это все же требуется), то предприятие может оказаться в руках каких-то специалистов по финансовым махинациям, а не по управлению собственно компанией. Еще важнее то, что государственные предприятия часто передаются в соответствии с какими-либо коррупционными схемами людям, которые вообще не обладают навыками управления: так, после падения коммунизма в России множество государственных активов было таким образом передано новым «олигархам». Во многих развивающихся странах сам процесс приватизации сопровождается коррупцией, и б о льшая часть потенциальной выручки оседает не в казне, а в карманах кучки инсайдеров. Коррупционные схемы иногда осуществляются нелегально — посредством взяток. Но существует и легальный вариант, когда причастные к правительству люди выступают в роли консультантов и получают за это приличные комиссионные.

Это по меньшей мере забавно, если вспомнить, что одним из аргументов против государственных предприятий служит их предрасположенность к коррупции. Однако горькая правда в том, что государство, которое не способно контролировать или искоренять коррупцию на собственных предприятиях, едва ли обретет внезапную способность предотвратить ее в процессе приватизации. И действительно, коррумпированные чиновники получают стимул продвигать приватизацию любой ценой, поскольку тогда им не придется делиться взятками с преемниками, например деньги, которые руководители государственных предприятий могут взимать с поставщиков сырья, можно класть себе в карман. Следует также добавить, что приватизация не всегда снижает уровень коррупции, поскольку коррумпированными могут быть и фирмы частного сектора (см. главу 8).