Ха Чанг - Злые самаритяне. Миф о свободной торговле и секретная история капитализма

Приватизация естественных монополий или базовых услуг не будет удачной, если впоследствии не установить для образовавшихся компаний подходящий регуляторный режим . Если речь идет о естественных монополиях, то приватизация без соответствующего контроля со стороны государства может привести лишь к тому, что неэффективные, но (политически) ограниченные государственные монополии сменятся неэффективными и ничем не ограниченными частными монополиями.

Например, продажа водопровода города Кочабамба в Боливии американской компании Bechtel в 1999 году обернулась немедленным утроением тарифов на водоснабжение, что вызвало массовые протесты и привело, в конце концов, к ренационализации компании {182} . Когда в 1990 году аргентинское правительство частично приватизировало дороги, разрешив собирать пошлины в обмен на поддержание должного состояния, подрядчики, контролировавшие дорогу на популярный пляжный курорт, вызвали массовые протесты, насыпав земляные валы поперек альтернативных подъездов, чтобы заставить водителей ехать через их пункты оплаты. После того как путешественники пожаловались на грабеж на другом шоссе, подрядчики припарковали у пунктов оплаты ряд машин, замаскированных под полицейские, чтобы вызвать ощущение, что полиция поддерживает именно их {183} . Комментируя приватизацию государственной мексиканской телефонной компании Telmex в 1989 году, даже авторы исследования Всемирного банка заключили, что «приватизация Telmex, наряду с сопутствовавшим ей регуляторным режимом, вылилась в “налогообложение” пользователей — неорганизованной, рассеянной группы — и передачу их средств в руки куда более четко очерченной группы: [иностранных] акционеров, сотрудников и правительства» {184} .

Проблема недостатка регулирования особенно остро возникает на уровне местного управления. Во имя политической децентрализации и «приближения операторов услуг к народу» Всемирный банк и правительства стран-доноров начинают подталкивать к разбиению государственных предприятий на более мелкие единицы по географическому принципу, что передает функции регуляторов местным властям. На бумаге это выглядит очень неплохо, но на деле часто приводит к регуляторному вакууму {185} .

Картина управления государственными предприятиями неоднозначна. Есть хорошие государственные предприятия, есть плохие. Даже в случае очень схожих проблем государственное управление может оказаться верным решением в одном контексте и ошибкой — в другом.

Многие проблемы государственных предприятий характерны и для крупных частных фирм с распределенным владением. Приватизация иногда дает результат, но может стать и вернейшим путем к провалу, особенно в развивающихся странах, которые не способны регулировать подобные процессы. Даже если приватизация действительно служит оптимальным решением, претворить ее в жизнь может оказаться трудно.

Конечно, признание сложности картины не означает, что годится любое решение. Из экономических теорий и примеров из реальной жизни можно извлечь некоторые общие уроки.

Предприятия в тех отраслях, которые являются естественными моно­полиями и требуют крупных и сопряженных с риском инвестиций, предоставляющие базовые услуги, должны оставаться государственными, если только правительство не сохраняет возможности для установления тарифов и регулирования. При прочих равных условиях государственные предприятия важнее для развивающихся, чем для развитых стран, поскольку в первых недостаточно развиты рынки капитала, мало возможностей для установления таможенных пошлин и регулирования. Приватизация политически важных предприятий на основе рассредоточенной продажи акций едва ли решит глубинные проблемы плохой производительности, потому что и у приватизированной фирмы останутся примерно те же проблемы, что были при управлении государства. При приватизации нужно стараться продавать подходящие предприятия по подходящей цене подходящему покупателю, а после этого установить нужный режим регулирования. Если этого не сделать, приватизация не сработает даже в тех отраслях, для которых в принципе не очень характерна государственная собственность.

Производительность государственных предприятий часто можно улучшить и без приватизации. Важно подвергнуть критическому осмыслению цели предприятий и установить для них четкие приоритеты. Очень часто государственные компании вынуждены преследовать сразу несколько целей, например социальные (достижение равенства женщин и меньшинств), создание рабочих мест, индустриализация. В целом множественность целей не является недостатком, но необходимо четко расставить их, а также установить приоритеты.

Систему контроля тоже можно улучшить. Во многих странах государственные предприятия контролируются сразу несколькими агентствами. А это значит, либо разумный контроль со стороны какой-то определенной организации отсутствует, либо существует избыточное управление, которое вредит повседневному управлению делами. Например, рассказывают, что государственная Корейская электрическая компания только за 1981 год была подвергнута восьми правительственным проверкам, которые длились в общей сложности 108 дней. В таких случаях полезным будет сосредоточение обязанностей по контролю в руках единого агентства, как и произошло в Корее в 1984 году.

Конкуренция также способна повысить эффективность работы государственного предприятия. Не всегда верно утверждение «чем больше конкуренции — тем лучше», но часто конкуренция — это наилучший способ улучшить работу {186} . Государственные компании, не являющиеся естественными монополиями, легко заставить конкурировать с частными фирмами на внутреннем и внешнем рынке. Так и произошло со многими. Например, во Франции Renault (до 1996 года полностью государственная компания, 30% которой до сих пор контролируется государством) сталкивалась с прямой конкуренцией — с частной фирмой Peugeot-Citroën. Не говоря уже об иностранных производителях. Даже когда государственные предприятия являлись фактическими монополиями на внутреннем рынке, такие крупные компании, как EMBRAER и POSCO, должны были экспортировать продукцию, а следовательно, конкурировать на международном уровне. Более того, при необходимости можно усилить конкуренцию, учредив другое государственное предприятие {187} . Например, в 1991 году в Южной Корее было создано новое государственное предприятие Dacom, которое специализировалось на международной телефонии. Его конкуренция с уже существовавшей государственной монополией — Korea Telecom — внесла большой вклад в повышение эффективности и качества сервиса в 1990-е годы. Конечно, государственные предприятия часто действуют в отраслях естественных монополий, где увеличение конкуренции внутри отрасли либо невозможно, либо социально неприемлемо. Но даже в этих секторах можно слегка повысить состязательность, стимулируя рост «соседних» отраслей (например, авиация против железнодорожного транспорта) {188} .