Коллектив авторов - Прожектеры: политика школьных реформ в России в первой половине XVIII века

Если административное предпринимательство играет важную роль в наше гипербюрократизированное время, то на заре раннего Нового времени эта роль была абсолютно ключевой, причем в России, возможно, даже больше, чем в Западной Европе. Как и другие государства той эпохи, российское государство бурно росло, постоянно расширяя сферу своей деятельности. Если раньше его функции ограничивались в основном ведением войны, сбором налогов и отправлением правосудия, то в XVIII веке оно начинает вмешиваться во все новые и новые области экономики и общественной жизни. Образование и здравоохранение, наука и искусства, сельское хозяйство и религия, поддержание дорог и призрение сирот – все это теперь оказывалось вполне легитимным объектом государственного действия, регулирования, «улучшения». Но при этом еще и в начале 1700-х годов даже самые передовые государства Европы обладали лишь весьма рудиментарными бюрократиями, которые к тому же, пользуясь терминологией Макса Вебера, были «патримониальными» по своему устройству. Как показывает Гай Роулендс на примере администрирования французской армии в эпоху Людовика XIV и Ле Телье, обязанности и сфера компетенции должностных лиц не были четко определены: их полномочия во многом определялись их личными отношениями с вышестоящими лицами и с собственными подчиненными, а управление осуществлялось через сеть их личных клиентов 46. При этом монарх, поручающий сановнику выполнить ту или иную задачу, редко мог предоставить ему необходимые для этого деньги, кадры и информацию. Это особенно хорошо видно на примере Петра I, который хронически недофинансировал поддержанные им же самим новые инициативы не только потому, что ему вечно не хватало денег, но и потому, что он, похоже, просто не чувствовал себя обязанным своевременно предоставлять своим соратникам ресурсы.

На этом фоне успешные сановники находили способы – часто не вполне легальные – получать требуемые средства и привлекать необходимых специалистов, опираясь на собственных клиентов и творчески перенаправляя финансирование. Более того, раннемодерное государство зачастую росло путем прямого поглощения не только патримониальных структур, но и коммерческих предприятий, начиная с частных военных формирований и коммерческих каналов их снабжения и заканчивая торговыми компаниями, выполнявшими роль территориальных квази-суверенов и строившими для этого соответствующую административную инфраструктуру 47. Как напоминает в своей недавней работе Дэвид Паррот, «военное предпринимательство» вовсе не было тупиковой ветвью в развитии современной армии и военной администрации. Наоборот, оно играло в этом процессе ключевую роль, поскольку централизованные государственные вооруженные силы и системы снабжения строились, по сути, путем «национализации» структур, созданных ранее военными предпринимателями 48. Поэтому многие правительственные органы этой эпохи представляли собой действительно «гибридное пространство», где любые попытки провести четкую границу между «государством» и «обществом» оказываются тщетными. Сюда относятся «частные компании по сбору налогов; частные торговые компании, выполняющие государственные задачи; банки и кредитные рынки, специализирующиеся на государственных ценных бумагах; гильдии, обеспечивающие выполнение установленных государством правил», и так далее 49.

В этих условиях карьеру можно было сделать именно с помощью административного предпринимательства, изобретая себе должности и эксплуатируя их. Как мы увидим далее, тот, кто уже находился внутри административного поля, внутри «патримониальной бюрократии», был постоянно озабочен расширением или защитой своего весьма нечетко сформулированного мандата и ресурсной базы: именно этот процесс и лежал в основе экспансии и «рационализации» административного аппарата. Вебер отмечает, в частности, что конкуренция за распределение источников дохода «давала очень сильный стимул для постепенного разграничения административных юрисдикций» 50. Для тех же, кто занимал маргинальные позиции в административном поле или вообще находился вне его, задача состояла в том, чтобы найти для себя нишу и «отрегулировать» ее, то есть описать и кодифицировать; и в этом случае также непрестанное движение к более «регулярным» формам административного взаимодействия было во многом результатом соперничество между такими предпринимателями. Создание новых регулирующих документов становится формой экспертного знания, которым можно было торговать, как это показывает Андре Уэйкфилд на примере камералистов. Еще более существенно, что регламенты и бюрократические процедуры становятся технологией власти, помогающей административным предпринимателям очерчивать свою нишу, присваивать полномочия и ресурсы, структурировать свои взаимоотношения с другими игроками. Это особенно заметно в случае наиболее маргинальных персонажей, которые не могли отстаивать свой статус, опираясь лишь на свои (более слабые) социальные связи и личные отношения с монархом, и потому в качестве компенсации пытались формализовать свои позиции в административном поле. Но, как мы увидим далее, подобные регламенты и бюрократические процедуры имели шанс укорениться лишь в том случае, если достаточное число иных игроков находило их удобными для достижения своих собственных целей.

А что же государь? Речь здесь, конечно, не о том, чтобы отрицать роль Петра, а о том, чтобы рассматривать ее более предметно и на основе источников, выявлять конкретные формы и пределы его влияния в каждом конкретном случае, а также принимать всерьез цели и интересы окружающих его лиц. В этом случае в рамках предлагаемого здесь подхода монарх может выступать в двух ипостасях. Во-первых, государь может действовать в качестве «верховного прожектера», лично мобилизуя время, деньги и людские ресурсы для того или иного проекта. Петр I, конечно, представляет собой особенно яркий пример такого монаршего прожектерства: он собственноручно разрабатывал и реализовывал важные для него проекты – от картографирования Финского залива до строительства конкретных зданий (от собственного дворца до канатных сараев) или ремонта укреплений. В таких случаях он мог производить гипертрофировано детальные инструкции, например, пошагово описывая производство тех или иных инструментов или корабельных снастей. В этом смысле наш фокус на роли административных предпринимателей не означает попытки приуменьшить способность Петра в определенных случаях решительно вмешиваться в происходящее.

Во-вторых, монарх мог задать направление и пределы прожектирования, выражая свои предпочтения и давая понять, проекты какого типа могут рассчитывать на его поддержку. Он мог также расчищать пространство для предпринимательства, ослабляя существующие институты и социальные структуры в той или иной сфере, что, конечно, было тоже очень характерно для Петра. Но способность монарха задавать общий вектор предпринимательства не означает, что он полностью определял содержание соответствующих проектов. Зачастую именно предприниматель, действуя в условиях жесткой конкуренции, должен был артикулировать невысказанную монаршую волю. Как указывает Михаил Долбилов, «единоличная воля монарха уже на ранней стадии „конфигурировалась“ ожиданиями и запросами узкого, но активного круга элиты», а обсуждение государственной политики выливалось в борьбу в среде высшей бюрократии за возможность истолкования этой самой высочайшей воли 51. В итоге мы видим, что многие прожектеры выдвигали и пытались реализовывать инициативы, которые лишь весьма косвенным образом отражали образ мыслей самого государя. Конечно, мало кому удавалось успешно воплощать в жизнь проекты, которые противоречили бы прямо заявленным взглядам монарха, особенно когда речь шла о таких монархах, как Петр I или Людовик XIV. Однако на практике всегда существовали обширные серые зоны, где процесс институционального строительства практически не затрагивался какими-то конкретными предпочтениями со стороны правителя. Вообще говоря, большинство ключевых сановников, включая и самого государя, обычно имели лишь предельно общее представление о том, как мог бы или должен был бы выглядеть тот или иной институт и что конкретно подразумевали те или иные институциональные решения. Эта неопределенность и открывала простор для деятельности административных предпринимателей.