Михаил Ковалевский - Очерки по истории политических учреждений России

Число гласных в Думе зависит от значительности города. В Петербурге и Москве их — сто шестьдесят; в самых маленьких городах — не менее двадцати. Каждая городская дума имеет свой исполнительный комитет, называющийся управой. По закону число членов управы зависит от числа думских гласных. Обыкновенно их не более трех, но в городах с населением свыше ста тысяч душ, их четыре или пять; в обеих столицах управа состоит из шести членов, не считая председателя. Чрезвычайно важен был вопрос о том, кому поручить председательство в управе: тому же лицу, которое председательствует на общих думских заседаниях, или какому-нибудь другому. Более разумным казалось бы разделение этих двух обязанностей, ибо управа ответственна перед думой и ее председателем, а никакая действительная ответственность не может существовать там, где одно и то же лицо является одновременно и судьей, и ответчиком. Но законодатель счел полезным соединить обе эти функции в руках одного лица, а именно — городского головы. Сторонники подобной системы выразили мнение, что должностное лицо, поставленное непосредственно во главе управы, приобретет, по всей вероятности, некоторую независимость по отношению к центральному правительству, чего нельзя ожидать со стороны городского головы, представляющего одновременно интересы и города, и правительства. Это возможно, но с другой стороны несомненно также и то, что, благодаря соединению в его руках обоих председательств, городской голова становится всемогущ и безответствен. Другой, не менее важный, вопрос заключается в способе назначения головы. Если такой передовой на пути политических вольностей народ, как французы, не решается поставить во главе муниципального совета столицы выборное должностное лицо, то нечего удивляться, что закон 1892 года изъял обе столицы из принадлежащего всем остальным русским городам права избирать своих голов на думском заседании. В Петербурге и в Москве дума представляет двух кандидатов на пост городского головы, из которых правительство выбирает одного.

Члены управы не оставляют своих мест одновременно; новоизбранная дума назначает только половину членов управы, остальные же остаются на своем посту до следующих городских выборов. В объяснение этой практики приводится то соображение, что она обеспечивает большую последовательность политики, преследуемой городским управлением. Как и земство, городская дума отдана под надзор губернатора. Государственный совет счел необходимым ограничить право вмешательства со стороны губернатора, отдав спорные вопросы на разрешение комиссии из правительственных чиновников и представителей от города и земства, составляющих особое присутствие, чрезвычайно похожее на то, которое разрешает разногласия между губернатором и земством.

Мы не будем рассматривать здесь функции органов городского самоуправления. Они более или менее сходны с аналогичными функциями в других европейских государствах. Но один пункт следует отметить: это — чрезвычайное расширение власти губернатора с целью предоставить ему возможность воспрепятствовать исполнению принятого думой или управой решения не только в случае его незаконности, но даже и тогда, если губернатор сочтет его не соответствующим общему благу. Некоторые из наших главных авторитетов в вопросах государственного права и между ними профессор Коркунов выражают пожелание, чтобы спорные вопросы, по которым органы городского самоуправления и местный правительственный агент, то есть губернатор не могут прийти к соглашению, разрешались не одним только министром внутренних дел, а комитетом министров.

Большей симпатии заслуживает мысль, высказанная гласным Петербургской думы Лихачевым; по его мнению, вопросы о законности или незаконности той или иной принятой думой или управой меры не принадлежат к числу тех, которые могут быть разрешены административной властью. А так как сенат является единственным учреждением, могущим произнести приговор о законности или незаконности какого бы то ни было акта, то ему и надлежит стать главным судьею.

Тридцать лет существования городского самоуправления не составляют достаточно долгого периода, чтобы можно было произнести окончательное суждение о его полезности. Главное замечание против него состоит в роли, что оно отдало города во власть богатого класса — плутократии. Такой результат легко можно было предвидеть, приняв во внимание характер закона об избирательном цензе. Так как к избирательному праву допущены лишь те, кто занимает дом или владеет земельным имуществом, и из него исключены мелкие квартиронаниматели, то нет ничего удивительного, что крупные купцы получили перевес в управлении городскими делами. Русская печать весьма часто настаивает на необходимости допущения в Думу лиц с высшим образованием и принадлежащих к свободным профессиям. Об этих лицах в России обыкновенно говорят, как об особом классе — интеллигенции. Но если мы не желаем довольствоваться словами и попытаемся вскрыть их истинный смысл, то перед нами встанет такая дилемма: отдать управление городом в руки адвокатов, журналистов и людей, хотя и с высшим образованием, но не принадлежащих ни к какой определенной профессии, или в руки людей практических, опытных в делах и уже управлявших за свой собственный счет весьма крупными интересами. Мы вполне уверены, что этот класс людей был бы более способен к хозяйственному руководству материальными интересами города; да строго говоря, и нельзя утверждать, будто в нем нет лиц с высшим образованием. Наши университеты полны молодых людей, принадлежащих к высшим слоям третьего сословия. Чрезвычайно выгодно поручить управление городом членам третьего сословия и этим путем заинтересовать их в его благосостоянии. Непростая случайность тот факт, что в течение последних тридцати лет великолепные большие больницы, музеи, музыкальные консерватории, картинные галереи, ночлежные приюты, дешевые студенческие общежития и в несколько меньшей мере общественные библиотеки и технические школы были основаны на капиталы, пожертвованные богатыми купцами. Этот факт сам по себе показывает, что торгово-промышленные классы начинают интересоваться благосостоянием городов и что они охотно способствуют ему своими дарами.

Было бы, конечно, желательно видеть и рабочих, принимающих соответствующее участие в управлении местными делами, но, как всем известно, избирательные ограничения ни в одной области — по крайней мере в Европе не бывают так устойчивы, как в области местного самоуправления. Гораздо легче дается избирательное право в законодательных выборах, нежели в случае выборов в окружной или муниципальный совет. Все ходатайства этого рода встречают систематический отказ под тем старым и ложным предлогом, будто одни лишь собственники заинтересованы в благосостоянии губернии, уезда или города. Но если так, если в данный момент мы лишены возможности — и притом не только в России, но и повсюду впустить рабочий класс в крепость местных интересов, является ли это достаточным основанием, чтобы широко растворить двери для нашествия адвокатов и журналистов? Действительно ли следует рассматривать их как выразителей нужд низших классов?