Олег Кен - Западное приграничье. Политбюро ЦК ВКП(б) и отношения СССР с западными соседними государствами, 1928–1934

Политическое измерение этих перемен состояло в смягчении советской линии в отношении западных соседних государств, в частности – ослаблении «антиполонизма», с неодобрением упомянутого Сталиным и в значительной мере исходившего из украинских и белорусских партийных кругов [1907]. С другой стороны, стремление НКИД полностью контролировать дипломатические представительства СССР и лишить ЦК КП(б)У права издавать собственные директивы советникам полпредств в Берлине, Варшаве и Праге соответствовали общему централизаторскому курсу Москвы в начале 30-х гг. Полному достижению целей Наркоминдела препятствовало не только существовавшее до «большого террора» соотношение московской и региональных элит, но и нежелание Кремля отказываться от «украинских» политико-организационных рычагов. Эти факторы переплетались, и без специального исследования невозможно установить, например, в какой степени усиление конфронтационной струи в отношениях СССР с Польшей во второй половине 1933 г. было вызвано нажимом харьковского руководства и в какой степени он служил предлогом для осуществления сталинским руководством собственных маневров [1908].

Фактор давления руководства УССР на принятие Москвой политических решений использовал в дипломатической борьбе и нарком Литвинов. В ходе встреч с Н. Титулеску в Ментоне и Женеве в конце мая 1934 г. он выставил ряд возражений против официального признания румынского суверенитета над Бессарабией. Даже если бы Советское правительство того желало, объяснял Литвинов, оно не смогло бы отказаться от Бессарабии из-за украинских требований придерживаться непримиримой позиции в этом вопросе. Упоминание Бессарабии в желаемом для Румынии смысле при обмене нот о взаимном признании, утверждал Литвинов, лишит его возможности отстоять в ЦК ВКП(б) свою линию от обвинений украинцев и личных врагов [1909].

Институциональные ограничения, которыми была окружена деятельность Наркоминдела, усугублялись конфликтными взаимоотношениями его руководителя с председателем СНК В.М. Молотовым, который в начале 30-х гг. стал играть все более заметную роль в принятии внешнеполитических решений, а затем и в контактах с западными дипломатами. Каково бы ни было происхождение ненависти между Литвиновым и Молотовым [1910], их взаимоотношения вполне укладывались в новомосковское divide et impera – правило, положенное в основу внутреннего и внешнего конституирования Наркомата иностранных дел как главного служебного органа Политбюро во внешнеполитической сфере. Созданный к началу 30-х гг. механизм основывался на утверждении контроля руководителей Политбюро над всеми сторонами внешнеполитической деятельности путем предоставления различным ведомствам и органам частных полномочий. Ведущая роль НКИД в подготовке и осуществлении международно-политических решений сдерживалась другими участниками политического процесса, а ответственность за согласование их позиций и выработку решений Политбюро оставляло за собой [1911]. Несмотря на периодически предпринимавшиеся акции по разгрузке Политбюро от «вермишели» мелких дел, ни объем подлежавших его рассмотрению вопросов, ни его состав и порядок работы не позволяли осуществлять эффективное руководство внешнеполитическими делами. Паллиатив был найден в постепенном расширении сферы деятельности комиссий Политбюро. Большинство из них создавались ad hoс и работали от нескольких дней до нескольких недель. Полномочия таких комиссий по внешнеполитическим делам обычно ограничивались подготовкой или реализацией решений Политбюро, включая разрешение межведомственных споров, выработку ответа на предложения иностранных правительств, составлением или редактированием нот иностранным правительствам или их миссиям [1912]. Они состояли либо из представителей нескольких ведомств, либо из руководителей Политбюро и НКИД и, судя по всему, не имели собственного аппарата. Более широкой компетенцией обладали комиссии, руководившие переговорами о заключении политических и хозяйственных соглашений. Так, в июне 1931 г. была организована «комиссия по переговорам с Францией», в которую вошли Сталин, Молотов, Ворошилов, Орджоникидзе, Розенгольц и Крестинский [1913]. Лишь в исключительных случаях комиссии наделялись правом принятия самостоятельных окончательных решений по принципиальным вопросам [1914]. Важнейшими из временных органов Политбюро в рассматриваемый период были комиссии по Афганистану (1928–1929 г.), о военном сотрудничестве с немцами (1928–1929 г.), по советско-китайскому конфликту (1929 г.), по польско-советским делам (1931–1932 гг.), фактически постоянной являлась Монгольская комиссия. Однако другие важные направления, постоянно находившиеся в поле внимания Кремля, оставались вне сферы деятельности комиссий Политбюро. В мае 1928 г., одновременно с решением «прекратить активную работу советских органов на Балканах», была ликвидирована существовавшая с начала 20-х гг. комиссия Политбюро по балканскому вопросу [1915]. Другим фактором, смягчавшим остроту противоречия между внешнеполитическими полномочиями Политбюро и его возможностями их осуществления, являлась неутомимая работа Генерального секретаря, чье владение деталями позволяло вспомнить о Наполеоне [1916]. Однако ни Политбюро, ни Сталин не располагали рабочим аппаратом, способным на постоянной основе осуществлять самостоятельный анализ и выработку рекомендаций по проблемам международной политики. В отсутствие соответствующего «отраслевого» отдела ЦК ВКП(б) на рубеже 20-х—30-х гг. эти функции фактически возлагалась на Наркомат иностранных дел, и Литвинов имел основания утверждать: «Наша Коммунистическая партия не имеет внешнеполитических отделов, и наш комиссариат осуществляет внешнюю политику, как государства, так и господствующей партии» [1917].

Летом 1930 г. сложившаяся система дала крупный сбой. В конце августа 1931 г. руководство НКИД консолидировано выступило против вступления в переговоры с Польшей о заключении пакта ненападения. Ни аргументы, ни выводы, представленные в записках НКИД по этому поводу не удовлетворили Сталина и его коллег по Политбюро. Затребовав «новые данные от НКИД о Польше», Л.М. Каганович убедился: «Никаких серьезных материалов у них нет» [1918]. В результате принятие желаемого Сталину решения заняло почти месяц, и оно основывалось скорее на видении внутриполитической ситуации, нежели на понимании международных последствий такого решения [1919]. Лишь несколько месяцев спустя Генеральный секретарь смог убедиться, каким серьезным ударом явились переговоры о гарантийном пакте с Польшей для увядающего германо-советского сотрудничества, о чем Литвинов и его коллеги своевременно предупреждали Кремль. Эти события послужили важным уроком для руководителей Политбюро, предпринявших в конце 1931 – начале 1932 г. серьезные меры по укреплению механизма подготовки и принятия внешнеполитических решений. Первое направление состояло в создании новых комиссий Политбюро, компетенция которых, судя по их названию и составу, далеко выходила за рамки руководства переговорами со странами-лимитрофами о пактах ненападения. 22 ноября была организована комиссия Сталина, Молотова и Кагановича, месяцем позже в нее вошел Орджоникидзе. Судя по неясности формулировок постановления Политбюро и своему составу, эта комиссия была наделена широчайшими внешнеполитическими полномочиями [1920]. Четырьмя днями позже была создана комиссия «по советско-польским делам», в которую вошли два руководителя Политбюро (Сталин и Молотов) и НКИД (Литвинов и Стомоняков). Непосредственным поводом к ее образованию послужило обращенное к Сталину высказывание наркома о том, что было «полезным образовать небольшую комиссию Политбюро для дальнейшего руководства переговорами» с Польшей, однако название комиссии позволяет считать, что круг подлежащих ее ведению вопросов был существенно шире [1921]. По всей вероятности, именно двумя названными комиссиями принимались все основные решения о переговорах с западными соседями СССР о заключении договоров ненападения в 1932 г. Несколько позже был создан другой орган Политбюро, получивший широкие полномочия в международной сфере, – «комиссия т. Молотова по делам внешней торговли» (или «комиссия т. Молотова по иностранным делам») [1922].