Демьян Бахрах - Административное право России: учебник для вузов

Но роль договорного регулирования в стране зависит прежде всего от таких факторов, как уровень цивилизации, демократии, отношение к частной собственности и ее размер, система методов государственного регулирования общественных отношений. Например, армию можно комплектовать на основе рекрутчины, путем призыва, а можно и с помощью контрактов; произведенную продукцию можно распределять, а можно продавать и т. д. Развитие цивилизации, демократии, экономики приводит к тому, что договор приходит на смену войнам, крепостному праву, фондированию продукции, распределению ее по карточкам.

Политические и экономические реформы в России (развитие демократии, частной собственности, отказ от всестороннего планирования производства и распределения всей продукции и т. д.) резко повысили роль договорного регулирования в стране. Во-первых, более широко начали использоваться и более разнообразными по содержанию стали традиционные договоры: гражданско-правовые, трудовые, международные. Во-вторых, были закреплены правом и стали применяться новые виды договоров: семейный контракт, договоры о налоговом кредите, административные и деликтные договоры (т. е. договоры государственной власти с правонарушителями, например договоры с предприятиями о реструктуризации налоговой задолженности, соглашения с потерпевшим (ст. 76 УК РФ), взыскание административного штрафа без составления протокола (ст. 28.6 КоАП РФ) и др.).

Все договоры отличаются специальными признаками, определяемыми спецификой регулирующей их отрасли. Поскольку право как систему отраслей можно разделить на частную и публично-правовую подсистемы, более общим будет разграничение договоров на частноправовые и публично-правовые. К последним относятся международные, федеративные, административные, финансовые (налоговые) и другие договоры. Самые яркие образцы частноправовых договоров – гражданский, трудовой.

В административных отношениях чаще всего присутствует власть и подчинение, тогда как участники гражданско-правовых сделок являются равноправными субъектами. А между этими принципиально разными видами правовых связей находят место отношения смешанного типа, в которых в той или иной пропорции сочетаются власть и равноправие. Например, гражданско-правовой договор перевозки пассажиров связан с правом одной стороны в административном порядке налагать штрафы на другую сторону за нарушение правил пользования транспортными средствами (ст. 23.37–23.39, 23.41 КоАП РФ). Еще больше с властными началами связаны трудовой договор, договор о платном обучении в государственном вузе.

По юридическим свойствам договоры могут быть поделены на нормативные и правоприменительные. Многие публичные договоры (международные, федеративные, административные) могут быть нормативными.

В зависимости от того, нормами какой отрасли права регулируются содержание и формы договоров, их следует поделить на договоры по гражданскому, трудовому, финансовому, административному и другим отраслям права.

18.2 Понятие и признаки административных договоров

Административный договор представляет собой вид сделки, в которой равноправие сторон так или иначе связано с властными полномочиями одной или даже обеих договаривающихся сторон.

Вопрос об административных договорах в России рассматривался в научной литературе еще в 20-х годах XX в. [60] В 60-х годах о необходимости использования этой формы административной деятельности писали Ц.А. Ямпольская и В.И. Новоселов [61] . Очевидно, что эта тема не является новой для науки административного права.

Административный договор – разновидность публично-правового договора. В системе правовых связей он занимает промежуточное место между административным актом, выражающим одностороннее властное волеизъявление компетентного государственного органа власти, и договором частноправового характера, основанным на равноправии сторон. Вышеупомянутые общие принципы договорного права действуют по отношению к административным договорам с определенными ограничениями, обусловленными особенностями административно-правового регулирования.

Заключение договора всегда предполагает определенное равноправное, сознательно-волевое согласование субъектами административного права своего поведения. Административные договоры опосредуют координационные (горизонтальные) административные правоотношения. Например, контракт о прохождении военной службы офицерами, прапорщиками и мичманами Вооруженных Сил Российской Федерации, порядок заключения и расторжения, которого регулируется приказом министра обороны России.

Административный договор – это соглашение двух или более субъектов административного права, влекущее установление, изменение или прекращение административных прав и обязанностей на основе норм административного права. Чаще всего он является юридическим фактом, его заключение означает возникновение административного правоотношения. С его помощью нормы административного права воплощаются в жизнь, осуществляется перевод абстрактных юридических предписаний в конкретные правоотношения или конкретизированные нормы права.

В связи с этим можно предложить следующее определение.

Административно-правовые договоры имеют ряд особенностей.

Субъектный состав: одна из сторон административного договора (в ряде случаев – обе стороны) – субъект публичной исполнительной (административной) власти.

При этом в административном договоре государственный, муниципальный орган выступает именно как субъект, реализующий исполнительную власть и наделенный властными полномочиями.

В этом состоит главное отличие административных договоров от гражданско-правовых. Участвуя в административном договоре, государственный, муниципальный орган выступает в качестве субъекта публичного права, его статус определяется его компетенцией. В случае если он становится участником гражданско-правовой сделки в качестве обычного юридического лица, его правовой статус определяется его гражданской правоспособностью.

Право на заключение административного договора (о делегировании полномочий, выдаче финансовой ссуды, налоговых «каникулах» и т. д.) должно быть предусмотрено в нормах о компетенции органа власти.