Демьян Бахрах - Административное право России: учебник для вузов

Часто в правовом акте устанавливается, когда, с кем и на каких условиях административный договор может быть заключен.

В этом случае об административно-правовом характере договора свидетельствует то, что данные акты принимаются федеральными органами исполнительной власти. Кроме того, они определяют обязательства сторон, как правило, в бланкетной форме, отсылая к действующему административному законодательству.

Наличие в предмете договора публичных (общественных, общегосударственных) интересов . Следует уточнить, что публичный договор, речь о котором идет в ст. 426 ГК РФ, не преследует публичных интересов, но он назван так потому, что субъект, который продает, оказывает услуги, обязан делать это в отношении каждого, кто готов купить, оплатить эту услугу. Здесь, как и в названии «публичная библиотека», публичный ( ая ) означает общедоступный.

Целью административных договоров является главным образом реализация некоего общего блага, публичных интересов, достижение общественно значимых результатов. Это отличает административные договоры от большинства частноправовых, цели которых имеют частный характер (как правило, это получение максимальной прибыли, иных благ для удовлетворения собственных потребностей).

Конечно, в административном соглашении присутствуют и частные цели, в основном негосударственных субъектов, вступающих в договор, но не они являются определяющими. Применительно к административным договорам законодатель использует такие формулировки, как «государственные нужды», «федеральные нужды», «национальные интересы Российской Федерации».

Особенность административно-правового статуса властного контрагента состоит в том, что он действует (во всяком случае, должен действовать) в публичных интересах, не извлекая выгоду собственно для себя. Конечно, нельзя отрицать существование ведомственных интересов и их реального влияния на действия каждого субъекта власти. Тем не менее, заключая договор, вступая в административные правоотношения, властный участник должен, реализуя общее благо, абстрагироваться от какой-либо собственной заинтересованности, подчинить ее общим интересам. Многие административные договоры являются безвозмездными, хотя присущая договорному процессу эквивалентность так или иначе сохраняется и здесь.

Административные договоры опосредуют общественные отношения, связанные с исполнительной властью, в их предмет входят действия организационного характера.

Административные договоры являются организационными, поскольку сама деятельность исполнительной власти представляет собой целенаправленное упорядочение общественной и государственной жизни, имеет организационный характер. Поэтому предмет административных договоров так или иначе связан с деятельностью публичной администрации.

В административные договоры могут вноситься так называемые оговорки об исключительных полномочиях публичной администрации. Они подразумевают для властного субъекта возможность уже после заключения договора без согласия другой стороны:

изменить некоторые положения договора в одностороннем порядке;

непосредственно, без вмешательства суда, наложить новые обременения на другую сторону;

давать новые дополнительные указания по исполнению договора; контролировать выполнение обязательств другой стороной;

отказаться от продолжения договора, если это соответствует «общему благу».

При этом другая сторона имеет право только на некоторое «финансовое равновесие», т. е. на возмещение властью прямых убытков, но не вправе требовать исполнения договора в натуре. Кстати, даже в гражданско-правовом договоре о закупках продукции для государственных нужд государственный заказчик вправе отказаться полностью или частично от продолжения договора, если необходимость в продукции данного вида отпала, при условии полного возмещения товаропроизводителю (поставщику) причиненных убытков.

Эти привилегии государственно-властного участника в административном договоре оставляют для последнего возможность воспользоваться ими или нет, в то время как частное лицо вправе обратиться в суд за соответствующим возмещением убытков, если оно считает, что государство поступает с ним несправедливо и причиняет ему своим виновным действием вред (убытки).

Автономия воли сторон административного договора (т. е. свобода вступать или не вступать в договорные отношения) не носит характера абсолютного принципа, как это имеет место в частном праве. Зачастую заключение административных договоров не только (а иногда не столько) право, но и обязанность соответствующих субъектов права. Заключение административных договоров связано не только с правами, но и с осуществлением органом публичной исполнительной власти своих обязанностей. Здесь проявляется общая особенность административно-правового статуса органов исполнительной власти, для которых совершение действий, связанных с реализацией публичных задач и функций, является и правом, и обязанностью одновременно, т. е. полномочием.

Уровень диспозитивности, т. е. свобода усмотрения участников при заключении административных договоров самостоятельно выбрать тот или иной вариант поведения, намного ниже, чем при заключении гражданских и даже трудовых договоров . Это связано прежде всего с тем, что для административно-правового регулирования вообще характерна боˆльшая степень императивности и формализованности, чем для частноправового. Договорная деятельность в административном праве более детально регламентирована, что отражает стремление законодателя подробно урегулировать соответствующие правоотношения. Многие разновидности административного договора имеют свою типовую форму. Типовые договоры, содержащиеся обычно в приложениях к нормативным актам, являются не договорами, а частью нормативного правового акта, обладают достаточно высоким уровнем нормативности и имеют общеобязательный характер.

Административные договоры, как правило, являются формальными, заключаются в письменной форме. Как исключение допускаются и устные соглашения. Так, п. 3 ст. 15 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» устанавливает, что органы, занимающиеся данной деятельностью, вправе «использовать в ходе проведения оперативно-розыскных мероприятий по договору или устному соглашению служебные помещения, имущество предприятий, учреждений, организаций, воинских частей, а также жилые и нежилые помещения, транспортные средства и иное имущество частных лиц». В ряде случаев законодатель устанавливает как обязательное условие действительности административного договора обязанность регистрации его в специально уполномоченных государственных органах.