Виктор Чуев - Комментарий к Федеральному закону от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» (постатейный)

Порядок заключения, выполнения и прекращения международных договоров РФ определяет Федеральный закон от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» [16] СЗ РФ, 1995, № 29, ст. 2757. . Согласно положениям названного Закона (в ред. Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 318-ФЗ [17] СЗ РФ, 2007, № 49, ст. 6079. ) понятием международный договор РФ охватываются: международные договоры РФ, заключаемые с иностранными государствами, а также с международными организациями, иными обладающими правом заключать международные договоры образованиями от имени России (межгосударственные договоры), от имени Правительства РФ (межправительственные договоры), от имени федеральных органов исполнительной власти (договоры межведомственного характера) (п. 2 ст. 1 и п. 2 ст. 3); международные договоры, в которых Россия является стороной в качестве государства – продолжателя СССР (п. 3 ст. 1); независимо от их вида и наименования (договор, соглашение, конвенция, протокол, обмен письмами или нотами, иные виды и наименования международных договоров) (ст. 2).

В соответствии с п. 3 ст. 5 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» положения официально опубликованных международных договоров РФ, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в России непосредственно. Там же установлено, что для осуществления иных положений международных договоров РФ принимаются соответствующие правовые акты. Разъяснения этих положений даны в п. 5 названного выше Постановления Пленума ВС России от 31 октября 1995 г. № 8 и п. 3 названного выше Постановления Пленума ВС России от 10 октября 2003 г. № 5.

Необходимо иметь в виду, что не любой межправительственный акт является международным договором РФ. Это международные акты, которые составляются, как правило, в форме деклараций, меморандумов, совместных заявлений, планов и программ сотрудничества, и которые не содержат юридически обязывающих положений. Порядок подготовки, принятия решений о подписании и подписания от имени Правительства РФ с правительствами иностранных государств либо с международными организациями или их органами международных межправительственных актов, не являющихся международными договорами РФ, регламентирован Положением о подготовке и подписании международных межправительственных актов, не являющихся международными договорами Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 7 февраля 2003 г. № 79 [18] СЗ РФ, 2003, № 7, ст. 647. .

Среди тех положений международных правовых актов, которые подразумеваются в п. 1 комментируемой в качестве основы законодательства РФ о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях, необходимо упомянуть следующие:

в пункте 1 ст. 20 Всеобщей декларации прав человека [19] РГ, 1995, 5 апреля. , принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., провозглашено, что каждый человек имеет право на свободу мирных собраний и ассоциаций;

в Конвенции Совета Европы о защите прав человека и основных свобод (ETS № 5) [20] СЗ РФ, 2001, № 2, ст. 163. , заключенной 4 ноября 1950 г. в г. Риме (Конвенция с изменениями, внесенными в нее рядом Протоколов, ратифицирована Федеральным законом от 30 марта 1998 г. № 54-ФЗ [21] СЗ РФ, 1998, № 14, ст. 1514. ), содержится статья 11 «Свобода собраний и объединений», согласно п. 1 которой каждый имеет право на свободу мирных собраний и на свободу объединения с другими, включая право создавать профессиональные союзы и вступать в таковые для защиты своих интересов. В пункте 2 указанной статьи установлено, что осуществление этих прав не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц. Как указано там же, данная статья не препятствует введению законных ограничений на осуществление этих прав лицами, входящими в состав вооруженных сил, полиции или административных органов государства;

статья 21 Международного пакта о гражданских и политических правах [22] Ведомости ВС СССР, 1976, № 17, ст. 291. , принятого Генеральной Ассамблеей ООН 16 декабря 1966 г. (Пакт подписан от имени СССР 18 марта 1968 г. и ратифицирован Указом Верховного Совета СССР от 18 сентября 1973 г. № 4812-VIII [23] Ведомости ВС СССР, 1973, № 40, ст. 564. ), устанавливает, что признается право на мирные собрания. При этом указано, что пользование этим правом не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые налагаются в соответствии с законом и которые необходимы в демократическом обществе в интересах государственной или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц;

в соответствии с п. 9.2 Документа Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ [24] СПС. , подписанного в г. Копенгагене 29 июня 1990 г. (Россия участвует), государства-участники подтверждают, что каждый человек имеет право на мирные собрания и демонстрации. Любые ограничения, которые могут быль установлены в отношении осуществления этих прав, предписываются законом и соответствуют международным стандартам.

Следует также упомянуть, что в Определении КС России от 2 апреля 2009 г. № 484-О-П (о данном документе см. коммент. к ст. 5 Закона) в отношении закрепленного в ст. 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод права на свободу собраний отмечено следующее: данное право, как указывал Европейский Суд по правам человека, являясь основополагающим правом в демократическом обществе, тем не менее в силу п. 2 ст. 11 названной Конвенции может подлежать ограничениям, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц (Постановления от 26 июля 2007 г. по делу «Махмудов против Российской Федерации», от 14 февраля 2006 г. по делу «Христианско-демократическая народная партия против Молдовы» и от 20 февраля 2003 г. по делу «Джавит Ан (Djavit An) против Турции»); при этом государства должны воздерживаться от применения необоснованных косвенных ограничений этого права; должны иметься убедительные и неопровержимые доводы, оправдывающие вмешательство в это право (Постановления от 20 октября 2005 г. по делу «Уранио Токсо (Ouranio Toxo) и другие против Греции» и от 31 марта 2005 г. по делу «Адалы (Adaly) против Турции»).

Непосредственно определяя состав законодательство РФ о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях, часть 1 комментируемой статьи указывает на комментируемый Закон и иные законодательные акты РФ, относящиеся к обеспечению права на проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований. Как видно, речь идет об актах только федерального законодателя. Это предопределено положением «в» ст. 71 Конституции РФ, относящим регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина к вопросам исключительного ведения России. Выше говорилось (см. введение), что именно принятие некоторыми субъектами РФ вопреки данному конституционному положению нормативных правовых актов, регулирующих порядок проведения публичных мероприятий, и явилось поводом для принятия комментируемого Закона. В соответствии с ч. 1 ст. 76 Конституции РФ по предметам ведения России принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ.