Виктор Чуев - Комментарий к Федеральному закону от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» (постатейный)

В части 1 комментируемой статьи также указано, что в случаях, предусмотренных комментируемым Законом, нормативные правовые акты, касающиеся обеспечения условий проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований, издают Президент РФ, Правительство РФ, принимают и издают органы государственной власти субъектов РФ. В этом отношении необходимо отметить следующее.

Издание Президентом РФ указов, как и распоряжений, предусмотрено частью 1 ст. 90 Конституции РФ. Согласно части 2 указанной статьи указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории России. В части 3 этой же статьи установлено, что указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. К этому следует добавить, что нормативными правовыми актами являются только те указы Президента РФ, которые имеют нормативный характер.

Правительство РФ, как установлено в ч. 1 ст. 115 Конституции РФ, на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Частью 2 указанной статьи установлено, что постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению в России. Постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ в соответствии с ч. 3 данной статьи могут быть отменены Президентом РФ. Статьей 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (в ред. Федерального конституционного закона от 31 декабря 1997 г. № 3-ФКЗ) [25] СЗ РФ, 1997, № 51, ст. 5712; 1998, № 1, ст. 1. установлено, что акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ; акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства РФ.

Основой для принятия и издания органами государственной власти субъектов РФ нормативных правовых актов, касающихся обеспечения условий проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований, как представляется, является положение п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, согласно которому защита прав и свобод человека и гражданина находится в совместном ведении России и ее субъектов. В соответствии с ч. 2 ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения России и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Как установлено в ч. 5 ст. 76 Конституции РФ, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с ч. 1 и 2 данной статьи (т. е. принятым по предметам исключительного ведения России, а также по предметам совместного ведения России и ее субъектов). Там же предусмотрено, что в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в России, действует федеральный закон.

Вопросы, по которым принимаются законы субъекта РФ, перечислены в п. 2 ст. 5 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [26] СЗ РФ, 1999, № 42, ст. 5005. , а вопросы, по которым принимаются постановления законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, – в п. 3 указанной статьи. Иные нормативные правовые акты субъектов РФ, нежели законы субъектов РФ, – это нормативные правовые акты высших должностных лиц субъектов РФ (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ), высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. Указанным актам посвящены нормы ст. 22 названного Закона.

Необходимо также отметить следующий момент. В норме п. 1 комментируемой статьи говорится о возможности принятия и издания органами государственной власти субъектов РФ нормативных правовых актов, касающихся обеспечения условий проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований, лишь в случаях, предусмотренных комментируемым Законом. Вместе с тем региональные органы государственной власти зачастую идут по пути более широкого регулирования данных вопросов, зачастую дублируя нормы федерального законодателя. Так, например, в гг. Москве и Санкт-Петербурге действуют соответственно Закон г. Москвы от 4 апреля 2007 г. № 10 «Об обеспечении условий реализации права граждан Российской Федерации на проведение в городе Москве собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований» [27] Ведомости МГД, 2007, № 5, ст. 51. и Закон Санкт-Петербурга от 21 июня 2011 г. № 390-70 «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях в Санкт-Петербурге» [28] Вестник ЗС СПб, 2011, № 24. , а также ряд иных нормативных правовых актов, изданных в соответствии с названными Законами.

2. Часть 2 комментируемой статьи называет два изъятия из сферы действия комментируемого Закона – во-первых, проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований в целях предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума, и, во-вторых, проведение религиозных обрядов и церемоний.

В отношении собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований в целях предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума в рассматриваемой норме предусмотрено, что проведение указанных массовых акций регулируется не только комментируемым Законом, но и законодательством РФ о выборах и референдумах, т. е. Федеральным конституционным законом от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» [29] СЗ РФ, 2004, № 27, ст. 2710. , Федеральными законами от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [30] СЗ РФ, 2002, № 24, ст. 2253. , от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» [31] СЗ РФ, 2003, № 2, ст. 171. , от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» [32] СЗ РФ, 2005, № 21, ст. 1919. и от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» [33] СЗ РФ, 1996, № 49, ст. 5497. .

Согласно нормам названных Законов посредством проведения публичных предвыборных мероприятий (массовых мероприятий при проведении референдума) – собраний и встреч с избирателями (собраний и встреч с гражданами при проведении референдума), публичных предвыборных дебатов и дискуссий (публичных дебатов и дискуссий при проведении референдума), митингов, шествий, демонстраций, иных публичных мероприятий – может проводиться предвыборная агитация, агитация по вопросам референдума. Соответственно, в положениях названных Законов определены условия проведения предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума посредством агитационных публичных мероприятий. Речь идет о положениях ст. 63 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации», ст. 53 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», ст. 54 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации» и ст. 60 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Указанные статьи возлагают на государственные органы, органы местного самоуправления обязанность содействовать инициативной группе по проведению референдума, инициативным агитационным группам в организации и проведении массовых агитационных мероприятий. При этом в указанных статьях предусмотрено, что уведомления организаторов митингов, демонстраций, шествий и пикетирований подаются и рассматриваются в порядке, установленном законодательством РФ. Эта отсылка означает необходимость обращения к нормам комментируемого Закона.