Кузьма Кичик - Государственный (муниципальный) заказ России: правовые проблемы формирования, размещения и исполнения

Несмотря на наличие отдельного Федерального закона от 2 декабря 1994 г. № 53-ФЗ «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд», какой-либо особой специфики в правовом статусе государственных заказчиков на сельскохозяйственную продукцию, сырье и продовольствие для государственных нужднет.

Особенностью указанных субъектов как государственных (муниципальных) заказчиков, пожалуй, является то, что их (заказчиков), согласно ст. 4 Закона № 53-ФЗ, определяет Правительство РФ (для формирования федерального фонда сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия) или органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (для формирования региональных фондов сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия).

Стоит заметить, что Закон № 94-ФЗ допускает множественность лиц на стороне заказчикапри размещении государственных и муниципальных заказов. Эта возможность допускается при проведении совместных торгов (см. ч. 6, 7, 8 ст. 10 Закона, а также Положение о взаимодействии государственных и муниципальных заказчиков, органов, уполномоченных на осуществление функций по размещению заказов для государственных или муниципальных заказчиков, при проведении совместных торгов, утв. постановлением Правительства РФ от 27 октября 2006 г. № 631 [310]).

При проведении совместных торгов государственные (муниципальные) заказчики выступают в качестве единого субъекта , в связи с чем повышенное внимание при проведении этих торгов должно быть уделено соблюдению норм о защите конкуренции [311](в частности, ст. 15, 16 Закона о защите конкуренции). Важно заметить, что после проведения совместных торгов заказчики вновь «обретают самостоятельность», поскольку контракт с победителем торгов заключается каждым заказчиком отдельно и исполнение указанных контрактов осуществляется в обычном порядке (см. ч. 6 ст. 10 Закона № 94-ФЗ).

Проблемы, возникающие на практике в связи с «пересечением» прав, обязанностей, и ответственности (порой носящих разноотраслевой характер) государственных заказчиков, являющихся государственными органами, в том числе зарегистрированными в качестве юридических лиц, иными юридическими лицами, а также связанные участием в соответствующих отношениях публично-правовых образований (которые выступают самостоятельными субъектами права в имущественном обороте, ст. 124—127 ГК РФ), время от времени порождают идеи о введении в российскую правовую систему новых субъектов права.

Так, например, весьма интересной представляется идея Д.В. Пяткова ввести в оборот термин «хозяйственные публичные (публично-хозяйственные) организации», под которыми автор предлагает понимать юридические лица, созданные населением соответствующей территории (России в целом, республики, края, области, города, района и т. п.) с целью обеспечения благоприятных материальных, организационных и прочих условий для удовлетворения общественных интересов, достижения общеполезных целей, посредством участия в гражданских, иных имущественных и неимущественных правоотношениях [312]. «Тождество лиц, принимающих публично-властные и хозяйственные решения, не означает тождества субъектов права, действующих через этих лиц, – пишет автор. – Основания, порядок принятия таких решений и существо принимаемых решений различны. Председатель Правительства РФ и глава администрации субъекта РФ принимают как публично-властные, так и хозяйственные решения, выражая при этом в одном случае волю соответствующей публично-властной организации, в другом случае – хозяйственной публичной организации». [313]

Особую актуальность в последнее время приобрела идея введения в российское законодательство так называемых юридических лиц публичного права. У рассматриваемой идеи есть как сторонники (В.Е. Чиркин [314], В.П. Мозолин, А.В. Турбанов, П.Д. Баренбойм, В.И. Лафитский, Л.К. Терещенко [315], Косякова Н.И. [316], Чантурия Л.Л. [317]и др.), так и противники (Е.А. Суханов [318], Л.В. Андреева [319], А.Е. Кирпичев [320]и др.).

В Концепции развития гражданского законодательства РФ сказано об отсутствии необходимости прямого заимствования указанного понятия в отечественное право (пункт 7.2.4 Концепции).

Не вдаваясь по дискуссию о целесообразности введения в отечественное законодательство категории юридических лиц публичного права, все же отметим, что указанная идея, по нашему мнению, еще недостаточно проработана для реализации на практике.

В заключение еще раз отметим, что критерием отнесения субъектов к государственным (муниципальным) заказчикам должна выступать принадлежность (в широком смысле слова) их имущества к имуществу, находящемуся в государственной (муниципальной) собственности, а не принадлежность их к категории получателей средств бюджетов определенного уровня в соответствии с бюджетным законодательством. [321]

Таким образом, круг субъектов, являющихся государственными и муниципальными заказчиками, должен быть расширен. [322]

Выведение за рамки Закона № 94-ФЗ большого числа субъектов (государственных и унитарных предприятий, государственных корпораций, государственной компании, хозяйственных обществ с государственным участием и т. д.) представляется необоснованным. Имущественные вклады публично-правовых образований в уставные капиталы (фонды) хозяйствующих субъектов требуют не меньшей защиты от возможных недобросовестных или непрофессиональных действий руководителей и других сотрудников этих организаций, чем в государственных органах и учреждениях. Определенной гарантией от указанных действий должна быть обязанность таких хозяйствующих субъектов размещать заказы в соответствии с процедурами, предусмотренными общим федеральным законом (в настоящее время – Законом № 94-ФЗ).

Распространение действия Закона № 94-ФЗ на закупки указанных организаций обеспечит надлежащий уровень «прозрачности» этих закупок, а значит, будет способствовать повышению эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования.

Отметим, что «первый шаг» на пути к созданию «прозрачных» закупок в государственных корпорациях, субъектах естественных монополий и некоторых других видах юридических лиц сделан – принят Федеральный закон от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц». Однако в указанном законе, к сожалению, отсутствуют многие важные положения (например, об обязанности проводить торги в предусмотренных законом случаях; о том, что он распространяет свое действие также на создаваемые этими организациями фонды и иные юридические лица, не являющиеся хозяйственными обществами и др.), в связи с чем сложно рассчитывать на скорое существенное повышение эффективности закупок, проводимых этими субъектами. По нашему мнению, следует обязать указанные юридические лица размещать свои заказы в соответствии с общим федеральным законом о публичных закупках (Законом № 9 4 – ФЗ, Законом «О федеральной контрактной системе» или другим).