Михаил Туманов - Парадоксы правового регулирования в России

Необходимость в разработке указанных мер подтверждает то, что российское государство испытывает трудности в этой сфере, от разрешения которых зависит благополучная жизнь каждого из нас.

В соответствии с отчетами Арбитражного суда г. Москвы, рост количества дел по оспариванию действий государственных органов и должностных лиц, связанных с имущественными конфликтами, ежегодно увеличивается. В большинстве случаях такие дела связаны именно с недобросовестным исполнением должностными лицами своих служебных обязанностей.

Решение озабоченности государства в данной области находит своё выражение, прежде всего в принятии федеральных законов, фиксирующих стимулы для добросовестной службы чиновников и неотвратимость наказания для нарушителей.

Сегодня можно утверждать, что впервые законодательное закрепление добросовестной оценки работы должностных лиц определено вступившим в законную силу с 1 февраля 2006 г. Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее – закон).

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 18 названного закона, обозначенной как «Требования к служебному поведению гражданского служащего», гражданский служащий обязан исполнять должностные обязанности добросовестно, на высоком профессиональном уровне.

Возлагая на должностных лиц добросовестное выполнение своих служебных функций, законодатель указанный «нравственный регулятор» не разъяснил, вследствие чего не достаточно понятно, каким образом чиновники должны руководствоваться им в повседневной практической деятельности. Так же не даны правовые инструменты для определения этого регулятора в их профессиональной работе.

Как известно, каждый из должностных лиц, как и любой человек, имеет собственный уровень физического (работоспособность), душевного (опыт) и интеллектуального (профессиональные знания) развития, который является ограниченным в силу объективных и субъективных причин.

Первый вопрос, который возникает при руководстве «добросовестностью» государственными служащими, является ли данный критерий единственным для всех или для каждого должностного лица существует собственная, отличная от остальных, «добросовестность»?

Ответ на указанный вопрос содержится в сочетании статьей 15 и 18 названного закона.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 15 закона, обозначенной как «Основные обязанности гражданского служащего», гражданский служащий обязан исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом, а пунктом 1 части 1 статьи 18 закона предписывается исполнять их добросовестно.

Таким образом, должностные регламенты могут быть различны, но требование «добросовестности» при их исполнении является единым для всех должностных лиц, работающих в системе государственной службы Российской Федерации.

Что же представляет собой данное требование, на первый взгляд, «заимствованное» из нравственного представления граждан, к сожалению, законодатель до настоящего времени не определил.

Несмотря на этот недостаток, не означает, что требование «добросовестности» не поддается изучению и юридическому толкованию.

При рассмотрении примеров и анализе норм федеральных законов, регулирующих функционирование всех видов государственной системы государственной службы Российской Федерации, добросовестность выявляется (наблюдается), определяется и фиксируется в любой деятельности каждого должностного лица, что позволяет законодательно закрепить её в законе в качестве основного целеположения, определяющего содержательную сторону труда государственных служащих.

Рассмотрим и проанализируем следующие наглядные примеры из судебной практики, в частности, случаи с участием должностных лиц правоохранительных органов.

Актуальность добросовестности относится не только к гражданской службе, но и к правоохранительной и военной службам, которые на основании части 1 статьи 2 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» включены в одну систему государственной службы, и в соответствии со статьей 6 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» все виды государственной службы Российской Федерации взаимосвязаны единством системы государственной службы и принципов её построения и функционирования.

Так, должностное лицо одной из районных администрации А., в обязанности которого входила организация услуг социального обеспечения престарелых граждан на обслуживающей территории, подделала в доверенности, выданной от имени одного из таких граждан, ряд сведений, которые не соответствовали действительности, и использовала данную поддельную доверенность для социального обслуживания в интересах доверителя.

Другой пример, участковый инспектор милиции Б., получив информацию о том, что на обслуживающей им сельской территории несовершеннолетний мальчик в возрасте 12 лет катается на мотоцикле, взятый без разрешения его владельца. Установив местонахождение несовершеннолетнего, подал ему сигнал к остановке, который мальчик не выполнил. Догнав последнего, Б. нанес «угонщику» множество ударов резиновой дубинкой, причинив мальчику легкий вред здоровью, надел на него наручники и доставил в РОВД.

В чем сходство и в чем различие поведений должностных лиц в указанных случаях?

Очевидно, в первом примере поведение А. в принципе не допустимо, несмотря на «благую цель», а во втором случае поведение Б. формально допустимо по отношению к взрослым преступникам, но никак, ни коим образом не приветствуется, с точки зрения законодателя, по отношению к несовершеннолетним.

На основании изложенного можно сделать вывод, что одним из признаков «добросовестности» является допустимость принятия решения или совершения действий должностным лицом в сложившейся конкретной ситуации.

В свою очередь, допустимость разумно определить, как соответствие (вербального описания) совершенных в конкретном случае должностным лицом действий или принятие им решений по конкретному факту письменным требованиям его должностного регламента.

Однако анализируя приведенные примеры, для окончательного вывода о добросовестности служебного поведения чиновника одной допустимости не достаточно.

Для выявления другого признака обратимся к другим примерам.

Муниципальное образование в лице Комитета по управлению городским имуществом обратилось в арбитражный суд с иском к муниципальному бюджетному учреждению – детской музыкальной школе по нескольким требованиям, в том числе о расторжении договора аренды и выселении из занимаемых помещений.