Алексей Худяков - Избранные труды по финансовому праву

Попутно отметим, что традиционно рассматриваемый как незыблемая часть финансового права институт «бюджетного процесса», который с юридической точки зрения выражает собой процедуру разработки проекта закона (решения муниципальных образований) об утверждении бюджета, рассмотрения этого проекта и принятия соответствующего закона (решения), институтом финансового (бюджетного права) не является. Бюджетный процесс, безусловно являясь элементом финансовой деятельности публично-территориального образования, с юридической точки зрения есть не что иное, как разновидность законодательной (нормотворческой) деятельности, регулируемой нормами конституционного и административного права.

Завершая рассмотрение бюджетного права, отметим, что если рассматривать этот правовой институт в качестве совокупности норм, регулирующих отношения, возникающие в процессе формирования, распределения и использования особого денежного фонда – бюджета, то этот институт является комплексным. (Кстати, комплексным правовым актом является и Бюджетный кодекс). В процессе этой деятельности (бюджетной деятельности) возникают различные экономические отношения – финансовые, товарно-денежные, кредитные, которые регулируются различными отраслями права – финансовым, гражданским, международным, а также организационные отношения (бюджетно-процессуальные отношения), регулируемые нормами конституционного и административного права. С этой точки зрения в состав финансового права входит лишь часть бюджетного права, предметом которой выступают экономические финансовые отношения, возникающие в процессе формирования и распределения бюджета.

Следующий правовой институт – «правовое регулирование государственных и муниципальных расходов» – основан уже на третьем критерии: характере отношений, возникающих в процессе финансовой деятельности, при их классификации на «доходные» и «расходные» отношения денежных фондов. Но при таком походе неизбежно возникает параллелизм с таким институтом, как бюджетное право, которое регулирует как доходные, так и расходные отношения бюджетов. Это относится и к другим институтам, сформированным в силу наличия определенного денежного фонда, применительно к которым также можно выделить «доходные» и «расходные» отношения.

Институты «правовое регулирование страхового дела» и «правовое регулирование банковского дела» выделены уже на основании четвертого критерия: вид денежной деятельности. Однако эти институты, как опосредующие частные финансы, относятся к институтам частного права. Ни страховая деятельность, ни банковская деятельность в современных условиях не выражают собой финансовой деятельности государства, поскольку эти виды деятельности относятся к частному предпринимательству. Страховые и банковские (кредитные и расчетные) отношения с экономической точки зрения не являются финансовыми. Попытки найти в страховой и банковской деятельности нечто «финансово-правовое» в виде, например, лицензирования, надзора, установления нормативов резервных фондов, нормативов, обеспечивающих устойчивость и платежеспособность страховых организаций и банков, а также иное государственное регулирование соответственно страховой и банковской деятельности не выражает собой финансовой деятельности публично-территориальных образований, выступающей предметом финансового права. Подобно всякому другому регулированию частнопредпринимательской деятельности (например, торговой, строительной, транспортной и т. п.), это регулирование осуществляется главным образом нормами административного и гражданского права.

То обстоятельство, что при формировании представлений о системе финансового права используется сразу несколько различных критериев, свидетельствует не только об игнорировании законов систематики, но и отсутствии элементарной логики. Единственное оправдание этому – «так сложилось исторически». Поэтому данные представления, переходя из поколения в поколение, стали настолько привычными, что кажутся незыблемыми и истинными. Но представления о финансовом праве исторически менялись. Скажем, до революции им охватывалось то, что сейчас именуется «правовое регулирование финансовой деятельности государства». Менялось и само финансовое право. Так, в советские времена, когда экономика была основана на государственной собственности, существовали, в принципе, лишь государственные финансы. Частных финансов как таковых вообще не существовало, поскольку не было и частной собственности. Поэтому любая финансовая деятельность была по существу финансовой деятельностью государства. Но времена изменились. И сейчас государство в процессе осуществления своей финансовой деятельности все шире использует частноправовые начала (например, при осуществлении государственных заимствований). Однако нынешние представления о системе финансового права мало чем отличаются от представлений советских времен.

Включение в состав финансового права таких институтов, как «правовое регулирование денежной системы и расчетов», «правовые основы валютного регулирования» и «правовое регулирование рынка ценных бумаг», основано на подмене предмета финансового права. Вместо предмета в виде определенной части отношений, возникающих в процессе формирования и распределения публичных денежных фондов, мы начинаем руководствоваться принципом: «все, что денежное, то финансово-правовое».

Между тем, финансовое право нельзя рассматривать в качестве отрасли права, регулирующей любые денежные отношения, а также те виды частнопредпринимательской деятельности, которые основаны на денежных отношениях (в частности, страховую, банковскую деятельность, деятельность на рынке ценных бумаг и т. п.). В равной мере государственное регулирование денежных отношений (а равно частнопредпринимательской деятельности) вовсе не означает, что это является проявлением финансового права.

Финансовое право – это не аналог некоего «Денежного права», чьим назначением выступает регулирование всех без исключения денежных отношений. Денежные отношения (расчетные, товарно-денежные, кредитные, банковские, страховые, валютные, инвестиционные, пенсионные, по оплате труда, опосредованные ценными бумагами и т. п.) регулируются целым рядом отраслей права (гражданским, трудовым, международным и т. д.). Финансовое право имеет свой предмет правового регулирования, в качестве которого выступает та часть отношений, возникающих в процессе формирования и распределения публичных денежных фондов, которые по своей экономической природе относятся к разряду финансовых отношений.