Константин Старостенко - Конституционно-политическое многообразие

Существует и третья, объединяющая концепция, согласно которой местное самоуправление имеет двойственную природу. Это, с одной стороны, государственная власть, а с другой – некая форма самоорганизации населения, слабо выраженная, потому что население не очень хочет самоорганизовываться.

Согласно современной Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Тем не менее допускается использование административной инфраструктуры местного самоуправления в целях осуществления государственной политики: «Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств» (ст. 12).

Местное самоуправление – одно из проявлений народовластия, предполагающее самостоятельную деятельность (непосредственно или через органы местного самоуправления) по решению вопросов местного значения, исходя из интересов населения, исторических и иных местных традиций. Будучи существенным выражением народовластия, местное самоуправление служит одной из основ конституционного строя Российской Федерации.

Правовую базу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция РФ, федеральные конституционные законы, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131‑ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [361], другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ), нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, конституции (уставы), законы и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, муниципальные правовые акты. Таким образом, в Российской Федерации местное самоуправление не только признается, но и гарантируется органами власти Федерации и ее субъектов, причем гарантии местного самоуправления могут быть общеполитическими, морально-этическими, а также более конкретными-экономическими, юридическими, организационными и др.

То, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, означает, что местное самоуправление отделяется от государственной власти с точки зрения структурно-организационной. Формирование органов местного самоуправления – дело самого населения соответствующего города, села или иного муниципального образования. Одни из этих органов могут быть непосредственно избраны населением, другие – сформированы выборными органами. Но при всех условиях они не могут назначаться «сверху», их состав не должен согласовываться с вышестоящими государственно-властными инстанциями или утверждаться ими. Вмешиваться в эти дела государственные инстанции не могут, в противном случае должна наступать правовая ответственность за нарушение конституционных норм. Будучи сформированы «снизу», органы местного самоуправления не находятся в отношениях подчиненности к органам государственной власти и не обязаны выполнять их предписания. Органы государственной власти могут действовать параллельно с органами местного самоуправления, но не вместо них.

Однако, будучи выведены из системы органов государственной власти, органы местного самоуправления остаются в системе государственно-властных отношений, в которые они включены не организационно, а функционально. Тем не менее само создание и важнейшие полномочия органов местного самоуправления определены актами органов государственной власти – федеральных и субъектов Федерации. Они действуют в русле общегосударственной политики – экономической, социальной, экологической, в области культуры и др., могут наделяться отдельными государственными полномочиями, участвовать в реализации государственных программ (ст. 132 Конституции РФ).

К сожалению, приходится признать, что сегодня в российской правовой системе явно просматриваются две параллельно существующие структуры. Одна формируется на основе новой Конституции Российской Федерации, отражает идеологию и курс реформ на политическое многообразие и демократические преобразования; другая, доставшаяся в наследство от недавнего прошлого, дополняется амбициозными претензиями отдельных региональных законодателей, создающих собственные модели государственного и местного устройства. [362]

Руководителями многих регионов формирование реального местного самоуправления воспринимается как покушение на их власть. Некоторые из них активно сопротивляются тому, чтобы передать «вниз», как того требует Закон, ряд управленческих функций, а тем более часть средств. Вследствие этого почти повсеместно муниципальные образования все еще не имеют возможности в полном объеме заниматься вопросами своей компетенции, создавать необходимую для этого финансовую и материальную базу. Следовательно, еще не завершена работа по созданию необходимого законодательства Российской Федерации и ее субъектов в области местного самоуправления, по приведению всех действующих в этой сфере правовых актов в полное соответствие с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления».

Отступление от норм Конституции Российской Федерации, пренебрежение федеральным законом, искажение его содержания, искусственная подгонка закона под сиюминутные требования создают условия для злоупотреблений, а подчас и произвола. Важно подчеркнуть и то, что мы говорим не просто о верховенстве закона, а о верховенстве правового закона. Верховенству правовых законов соответствует собственно правовой компонент – социальное регулирование по принципу права, ставящего всех участников правоотношений в положение формального равенства. Конституционно закрепив минимальную (неотчуждаемую, неотъемлемую) меру свободы индивида, ассоциации, государство тем самым установило, что никому – ни частному лицу, ни государственному органу – не может быть дозволено то, что ущемляет эту минимальную неотчуждаемую свободу.

Подобная конструкция имеет прямое отношение к местному самоуправлению. Согласно ст. 12 Конституции Российской Федерации государство признает местное самоуправление в качестве самостоятельного уровня, самостоятельной формы осуществления народом принадлежащей ему власти, а значит, и его право иметь вполне определенное политическое пространство. На этой основе и должны строиться взаимоотношения муниципальных образований и их структур с органами государственной власти. Всякие попытки урезать установленную Конституцией меру свободы следует оценивать как антиконституционные.