Екатерина Шульман - Практическая политология. Пособие по контакту с реальностью

2. Новая экономическая норма – бюджет повышенной суровости. Трехлетнее бюджетное планирование, введенное в 2006 г., умерло в 2015-м. Уже второй год подряд правительство вносит проект бюджета-однолетника. Причина – пресловутая волатильность, или непредсказуемость тех факторов, от которых основные параметры бюджета зависят. Для Думы это обозначает более существенную роль в бюджетном процессе, больше обращений правительства, которое вынуждено вносить правки в бюджет в режиме реального времени, и, следовательно, больше возможностей для торговли. Попытки вернуть себе бюджетные полномочия были скрытым сюжетом парламентской жизни 2014–2016 гг. Внесенный председателем Госдумы и главой бюджетного комитета законопроект о трехсторонней бюджетной комиссии (обязывающий правительство советоваться с представителями парламента при всяком передвижении средств между статьями бюджета даже в то время, когда Дума не заседает) был отклонен в Совете Федерации. Насколько это экстраординарное событие, понятно из статистики: за весь VI созыв Совет Федерации отклонил 23 принятых нижней палатой законопроекта, а одобрил 2195. Это, впрочем, не остановило инициаторов: проект аналогичного содержания был внесен главой комитета по бюджету через год после отклонения предыдущего – весной 2016 г. – и принят под самый занавес созыва. Дума будет продолжать бороться за бюджетные полномочия, пользуясь теми возможностям, которые дает экономический кризис. Тот же кризис, или резкое сокращение бюджетных доходов, заставляет правительство искать способы сэкономить, а парламенту дает соблазнительную возможность выступить защитником трудового народа от резателей по живому из финансово-экономического блока и ЦБ. На менее публичном уровне парламент неизбежно станет площадкой и проводником интересов бюрократических групп, сражающихся за сжимающийся бюджет. Предвестники этих грядущих войн видны уже сейчас – Минфин предлагает уменьшить расходы на оборону и заморозить индексацию зарплат государственным и муниципальным служащим до 2019 г.

3. Повышение удельного веса. Состав Думы, избираемый в 2016 г., – это тот парламент, который будет работать во время высокой фазы большого электорального цикла 2016–2018 гг. Он станет свидетелем смены власти в Кремле – произойдет ли она в форме досрочных выборов, появления преемника или перевыборов в конституционный срок действующего главы государства. Если политика нового руководства ЦИК совместно с политическим блоком администрации президента будет успешной и выборная кампания завершится без ярко выраженных скандалов, то новый созыв будет обладать более устойчивой легитимностью, чем мог похвастаться предыдущий (многие странности в поведении которого объяснялись родовой травмой 2011 г.). Парламент, результаты выборов которого никто не оспаривает, состоящий наполовину из депутатов, избранных гражданами напрямую, – это значимый властный орган, особенно в условиях режимной трансформации, когда прочие элементы системы находятся в фазе неопределенности. Станет ли новым спикером амбициозный политический менеджер, старый партийный функционер или молодой активист-общественник, он (или она) с разной степенью ловкости, но с равным энтузиазмом будут работать на повышение веса Думы в системе властных сдержек и противовесов.

Каков в этой ситуации интерес граждан и принцип общественной пользы? С точки зрения улучшения качества законотворческого процесса важна атмосфера конкуренции, компромисса и договоренностей, которая может возникнуть только в отсутствие устойчивого дисциплинированного большинства. Если все должны торговаться со всеми и нельзя провести любое решение, просто дав указание руководству одной фракции, парламент работает как минимум медленнее – а в наших условиях это уже достоинство. А постепенно он начинает работать качественнее, поскольку конкурирующие стороны вынуждены использовать в своей борьбе и внешнюю экспертизу, и прессу, и общественное мнение. Поэтому для новой Думы пять фракций будет лучше, чем четыре, а еще лучше было бы появление наряду с фракциями депутатских групп – объединений одномандатников – и независимых депутатов, ни в какие объединения не входящих. Поэтому гражданский интерес состоит в росте парламентского разнообразия, как за счет прохождения в Думу новых партий, так и за счет появления одномандатников, которые еще не были депутатами и которые представляют свои территории, а не московский телевизор.

Известный принцип политического успеха «предвидеть неизбежное и способствовать его наступлению» только кажется формулой чистого оппортунизма. На самом деле способствовать неизбежному нужно, чтобы оно наступило вовремя. Неизбежная индустриализация, случившись с задержкой, выразилась в массовом вымаривании крестьян. Неизбежная федерализация, если ее откладывать, реализуется в форме вооруженного сепаратизма. Новой Думе судьба быть одновременно менее единой и более значимой, чем ее непосредственные предшественницы. Но если ее состав опять определится административным ресурсом без участия избирателей, ей труднее будет сыграть эту объективно обусловленную роль.

11.09.2016

Свойства и особенности нового созыва, называемого ныне «володинской думой», были предсказуемы – и предсказаны – еще на этапе избирательной кампании, задолго до того, как стало известно, кто собирается быть ее председателем. Свойства созыва, как седьмого, так и всех предыдущих, определяются двумя объективными факторами: законодательной рамкой и политическими условиями.

I созыв, краткий и установочный, осваивался с новыми конституционными нормами и принимал первые законы, которых требовала свежепринятая Конституция РФ. Председатель его выглядел несколько растерянным.

II созыв, в котором доминировали коммунисты, был занят противостоянием с президентской властью, запомнился максимальным числом отклоненных президентом законов и пытался завести процедуру импичмента, но неудачно. Председатель его был прилично гибким коммунистическим функционером и умелым знатоком регламента.

III созыв, наиболее диверсифицированный политически, достиг некоторого баланса между фракционной конкуренцией и профессионализмом депутатского корпуса, принял наши базовые кодексы и законы, обеспечивающие свободу экономического оборота, и увидел образование из четырех «центристских» депутатских объединений устойчивого пропрезидентского большинства.

IV созыв стал последним, избранным по смешанной схеме – 225 партийных списочников на 225 одномандатников, и первым созывом партийного большинства. Он принимал законы, отменяющие губернаторские выборы, ужесточающие партийную систему и ограничивающие электоральные права граждан в целом, и учился быть не местом для дискуссий.