Игорь Тютюнник - Правовое регулирование промышленной политики России с позиции привлечения иностранных инвестиций

3) индекс инфляции, минимальная заработная плата, предел расчетов наличными деньгами, таможенные пошлины, акцизы, выплаты по государственному внешнему и внутреннему долгу, уровень обязательных отчислений в резервную банковскую систему, курс национальной валюты к иностранным валютам, основные статьи расходов государственных бюджетов и бюджетов местного самоуправления, уровень доходности государственных ценных бумаг и др.;

4) важным направлением развития финансового законодательства является регулирование использования финансовой информации (методик оценки экономических нормативов и нормативов по исчислению обязательных платежей, рисков, цен), предоставление финансовой отчетности, бухгалтерский и управленческий учет.

Действенность институциональных изменений зависит от того, в какой степени принятые законодательные нормы подкреплены эффективностью их применения на практике. В России образовался существенный разрыв между формальными (законы) и неформальными (реальное поведение экономических субъектов) нормами, что выражается в низком уровне исполнения законодательства и терпимом отношении к такому неисполнению со стороны власти, бизнеса и широких слоев населения, т. е. в правовом нигилизме. Такая ситуация значительно осложняет формирование новых институтов, в том числе необходимых для развития инновационной экономики.

Сложившиеся механизмы государственной поддержки реального сектора экономики показывает недостаточную эффективность бюджетных расходов в части их влияния на экономический рост и осуществления инвестирования.

В частности, решения о создании объектов капитального строительства в форме бюджетных инвестиций принимаются с учетом результатов оценки эффективности использования средств федерального бюджета (постановление Правительства Российской Федерации № 590 от 12 августа 2008 г.), порядок проведения которой не содержит требований по сравнению различных вариантов создания объектов за счет средств федерального бюджета с иными механизмами, в том числе обеспечивающими полное либо частичное замещение бюджетных инвестиций средствами частных инвесторов или предполагающих возвратное финансирование.

Как следствие, сложившееся нормативное правовое регулирование затрудняет использование инструментов проектного финансирования и приводит к недостаточному использованию возможностей частных инвестиций, не стимулирует высвобождение бюджетных средств для решения иных приоритетных задач развития экономики, а также в некоторых случаях ведет к вытеснению частных инвестиций из отдельных секторов экономики, к финансированию создания объектов инфраструктуры с неподтвержденными потребителями создаваемых мощностей, к низкой степени загрузки созданных объектов инфраструктуры.

Основными причинами неэффективности бюджетных расходов являются:

1) принятие решений об осуществлении бюджетных инвестиций без проведения сравнительного анализа различных вариантов реализации инвестиционного проекта, в первую очередь за счет привлечения частных инвестиций;

2) принятие решений о государственной поддержке реального сектора экономики при использовании механизмов, обеспечивающих незначительный охват участников рынка, что существенным образом искажает конкурентные условия ведения бизнеса;

3) недостаточный уровень требований к обоснованности направления бюджетного финансирования на создание объектов инфраструктуры и ответственности получателей бюджетной поддержки за достижение установленных целевых показателей, особенно в случаях, когда указанная инфраструктура предназначена для обеспечения потребностей новых промышленных предприятий, а также технологических и сервисных компаний;

4) наращивание объемов незавершенного строительства и, как следствие, сокращение экономического эффекта от использования создаваемых объектов (так, в 2014 г. не введено в эксплуатацию 407 объектов, или 52,7 % от общего количества объектов, предусмотренных к вводу в 2014 г., что является самым низким показателем за последние пять лет);

5) создание условий для поддержки неэффективных и неконкурентоспособных предприятий, а также предприятий-монополистов, препятствующих модернизации производства и управлению издержками, в том числе за счет внедрения инновационных технологий;

6) финансовое обеспечение инновационных проектов без использования рыночных инструментов, а также компетенций и финансовых возможностей ранее сформированных институтов развития и, как следствие, принятие избыточных технологических и коммерческих рисков, приводящих к неэффективному использованию бюджетных средств.

При этом выбор инструмента государственной поддержки в виде бюджетных инвестиций вне процедуры анализа различных вариантов реализации инвестиционного проекта существенно (в некоторых случаях – решающим образом) влияет на инвестиционную привлекательность участия в проекте для частных инвестиций.

В частности, решение о финансировании инвестиционных проектов в форме докапитализации компаний с государственным участием влечет за собой сокращение долей частных инвесторов и, как следствие, сокращает их заинтересованность в участии в капитале таких проектов совместно с публичным партнером.

В этой связи необходимо установить нормативно-правовое регулирование нового порядка подготовки и реализации решений о государственном или муниципальном участии в реализации проектов, соответствующих целям государственной политики и направленных на достижение целевых показателей государственных программ, главное отличие которого от действующего регулирования заключается в построении системы принятия инвестиционных решений на проектных подходах, а не пообъектных принципах.

Кроме того, планируется подготовить проекты нормативных правовых актов и решений Правительства Российской Федерации, устанавливающих обязательность проведения на вариативной основе различных форм и способов государственной поддержки инвестиционных проектов частных инвесторов, включая осуществление закупок продукции, производимой инвестором, заключение специального инвестиционного контракта, предусмотренного Федеральным законом № 488-

ФЗ «О промышленной политике в Российской Федерации» от 31 декабря 2014 г., использование инструментов возвратного и проектного финансирования, а также гарантийную поддержку с использованием возможностей Агентства кредитных гарантий и региональных гарантийных фондов.

В организации бюджетного процесса сложилась практика утверждения в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период бюджетных ассигнований на осуществление капитальных вложений в отсутствие принятых нормативных правовых актов и утвержденных проектных документаций, получивших положительные заключения по результатам их государственной экспертизы и проверки сметной стоимости объектов капитального строительства.