Азер Назаров - Управление твердыми отходами в субъекте федерации. Теория и практика управления твердыми отходами в России и за рубежом

Анализ существующих практик имплементации общих подходов интересен для нашего исследования с позиции не только определения качественного разнообразия, но и возможности его «переноса» на практику российскую. В этой связи, ориентируясь на элементы ИСУО, последовательно рассмотрим процесс их реализации на пространстве регионов мира (в соответствие в тем, как они выделены в рамках исследований ЮНЕП), постепенно переходя к более развитым в экономическом плане.

Безусловно, самым отсталым остается Африканский континент. Вместе с тем, в данном регионе администрирование муниципальной системы управления отходами (МСУО) принимает самые разнообразные организационные формы, однако институциональные механизмы достаточно близки в разных странах и имеют трехуровневую систему ответственности.

Правительственные структуры, министерства, отвечающие за МСУО часто не уделяют этому большого внимания и должного финансирования, т.к. это, как правило, только часть их функционала, кроме того сказываются бюджетные ограничения и стесненность в кадрах.

Систему, как правило, возглавляет Министерство охраны окружающей среды или его эквивалент 15 15 Кроме министерств могут действовать и другие национальные природоохранные учреждения в сфере надзора за МСУО. Два таких примера: Федеральное Агентство охраны окружающей среды Нигерии и Экологический совет Замбии. . В некоторых странах ответственность за МСУО лежит на министерстве здравоохранения или министерстве планирования и развития. Министерство, как правило, отвечает за контроль МСУО по всей стране. Оно контролирует ассигнования на сферу обращения ТО, определяет уровень капитальных вложений на местном уровне. Кроме того, это министерство также отвечает за установление стандартов для МСУО на основе действующих законов, осуществляет международное сотрудничество в области МСУО.

Следующий уровень представляют собой различные муниципальные учреждения, ответственные за планирование и развитие крупных городах страны. Они обычно принимают форму районной управы (например, the Governate Каира, Communauté Urbaine в Дакаре, the Gouvernorat de District в Бамако и пр.). Планирование и проектирование услуг МСУО осуществляется этими учреждениями. Они получают годовой операционный бюджет от центрального министерства и вообще не взимают плату за свои услуги. Они, как правило, не имеет права взимать налоги. В то же время есть несколько заметных исключений. Например, в Аккре (Гана) отдел, ответственный за обращение ТО, имеет право увеличивать и сохранять свои доходы за счет прямых сборов с пользователей. В Конакри (Гвинея) и Лагосе (Нигерия) муниципальные учреждения увеличивают доходы за счет непосредственных пользователей.

Муниципальные организации несут ответственность за осуществление плана МСУО в соответствующем городе. Таким образом, в сотрудничестве с центральными министерствами или национальными агентствами по окружающей среде, они создают необходимые условия, закупают необходимое оборудование и нанимают необходимый персонал для эксплуатации и обслуживания системы. Бюджет таких учреждений, как уже было показано, как правило, формируется за счет средств Центрального казначейства или общих муниципальных средств, их часто оказывается не достаточно, что сказывается на эффективности МСУО очевидно негативно.

Фактическое выполнение изо дня в день операций МСУО осуществляется благодаря совместным усилиям муниципальных работников и частных подрядчиков. Последние предоставляют услуги по сбору ТО за определенную плату. В Кот-д'Ивуаре, Гане, Южной Африке и Танзании, местные власти реализуют инициативы, в соответствие с которыми сбор ТО на территории всего города или его части осуществляют частные операторы. При этом, кооперативы и общественные группы также могут быть вовлечены в сбор, переработку и компостирование ТО. Например, в Котоне, Бенин, общественные группы участвуют в процессе сбора в рамках подписанных с муниципальным агентством договоров.

В ряде случаев, Министерство охраны окружающей среды разделяет ответственность за управление ТО с министерством здравоохранения и министерством общественных работ. Однако, контроль за соблюдением правил в этой сфере по-прежнему проводится нерегулярно. Это отрицательно влияет на производительность системы.

Некоторые из крупных городов в Южной Африке прикладывают большие усилия к созданию собственных МСУО. Они находятся в ведении муниципальных органов. Кроме того, эти системы поддерживаются и подотчетны образовательным учреждениями и профессиональным организациями, действующим в области управления ТО. В Южной Африке есть также частные полигоны. Многие из них предназначены для промышленных и опасных отходов. В целом, однако, примеры частной собственности и / или эксплуатации объектов МСУО редки на континенте.

В 2003 году Южная Африка ввела налог на полиэтиленовые пакеты для уменьшения нежелательного мусора. В 2009 году министр финансов в своем докладе о бюджете заявил об увеличении налога на полиэтиленовые пакеты и введении налога на лампы накаливания для производителей и импортеров. Ожидалось, что налог на полиэтиленовые пакеты принесет в бюджет 2,2 млн долларов США, а налог на лампы накаливания – дополнительно 3 млн долларов США. Политика Южной Африки подвигла другие страны, такие, как Ботсвана, принять аналогичные регулирующие меры. [123]

Таким образом, администрирование является «слабым местом» МСУО в Африке. Негативно влияют на систему ограниченное финансирование и законодательно установленные ограничения на формирование доходной части за счет регулирования тарифов на услуги в области ТО, а также слабо налаженная обратная связь с общественностью и профессиональными организациями, значение которых трудно переоценить на этапах планирования, оценки и модернизации системы. Наряду с этим есть реальные примеры роста эффективности системы в нескольких городах – прежде всего, за счет практики возмещения расходов муниципалитетов через развитие гибкой системы налогов и сборов для пользователей услуг сектора, повышения роли частных предприятий и общественных организации в обеспечении МСУО услуг, начиная от первичного сбора до переработки, компостирования и окончательного удаления ТО.

Традиционно в наиболее густонаселенном регионе мира – Азии, проблему управления ТО следует рассматривать применительно к двум внутренним очагам развития, Тихоокеанскому (Восточная Азия) и Южной и Западной Азии.

Развитие концепции и технологии для комплексного регулирования ТО, как правило, связанны с уровнем обеспеченности ресурсами, развитием экономики и качеством окружающей среды (в странах с высоким уровнем образования). В Восточной Азии основная ответственность в области управления ТО лежит на муниципалитетах, но в большинстве случаев, задачи разделены между уровнями власти, центральным правительством и различными уровнями местных органов власти.