Борис Хачатурян - Историография инкорпорации института парламентского контроля в правовое поле субъектов Российской Федерации

Как показывают социальные опросы, население субъектов РФ психологически не готово к осознанию идеи, что уровень социально-экономического развития территорий их проживания в значительной степени зависит от деятельности региональных органов государственной власти, подконтрольных населению этих территорий. Такой контроль должен выражаться, прежде сего, в контроле со стороны выборного представительного органа за исполнительным. К сожалению, население и отдельные представители научных кругов, как правило, считают достаточным разнообразные формы контроля, осуществляемые самими органами исполнительной власти за нижестоящими органами управления 11.

Подобному отношению к парламентскому контроль во многом способствует тот факт, что во многих высших учебных заведениях совершенно не изучается контрольная функция законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ (далее – Законодательное собрание, Заксобраниеи производные от них дефиниции), она выпала из планов и программ такой учебной дисциплины как «Конституционное (уставное) право субъектов РФ». Примером здесь могут служить учебные пособия, подготовленные и изданные Е. И. Сергеевой в 2006 и 20013 гг. Так в пособии, выпущенном в 2006 г., Е. И. Сергеева термин «контроль» применительно к законодательному (представительному) органу употребляет только один раз в следующем контексте «Контроль за соблюдением и исполнением договоров и соглашений» 12. В пособии, выпущенном в 2013 г. формулируя основные полномочия, отмечает, что Законодательное собрание осуществляет контроль за соблюдением и исполнением законов субъекта РФ, за исполнением бюджета субъекта РФ, исполнением бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов субъектов РФ и др. 13, но в дальнейшем не акцентирует внимание студентов на это полномочие.

В то же время жизнь все чаще и чаще показывает, что значение института регионального парламентского контроля в историко-правовом аспекте определяется тем, что сфера региональной власти формируется, действует и распространяется в субъектах Федерации, получивших новое юридическое оформление, выражающееся в их равноправии. А потому региональный парламентаризм и одно из его составляющих – институт парламентского контроля в субъектах РФ – по нашему мнению должны является предметом интереса не только учёных, должностных лиц, но и самих граждан, в интересах которых осуществляются демократические преобразования. Вместе с тем отсутствие аналитических историко-правовых работ по инкорпорации 14института парламентского контроля в правовое поле российских субъектов Федерации с момента появления в России выборных региональных представительных органов ещё раз подчёркивает актуальность данного исследования.

В-третьих, данная тема является актуальной и в связи с тем, что в Конституции РФ (ст. 7) зафиксировано положение о социальности российского государства, а социальная модель государства предполагает социальное управление, где большое значение имеет возможность контроля со стороны социума 15, преимущественно за исполнительной властью. Формы такого контроля могут быть различными, но они должны быть, прежде всего, установлены законодательством 16. Этим и объясняется непрерывно возрастающий интерес в обществе к проблемам парламентского контроля как одной из составляющей российского парламентаризма.

В-четвертых, исследование правовых актов, архивных документов и научной литературы, посвящённой истории инкорпорации института парламентского контроля в правовое поле субъектов РФ, позволяет отойти от парадигм и фальсификаций досоветского и советского периодов развития российского общества, выделить краеугольные аспекты темы, сформулированные в главах и параграфах данной монографии.

Одновременно анализ накопленного научного потенциала показывает, что слабый парламентский контроль является одним из социально-правовых рисков в развитии российского общества и ведёт к разбалансированности основных компонентов власти (права, обязанностей и ответственности) а в целом к разрушению механизма социально-правового иммунитета общества 17.

И, последнее, анализ государственного строительства в субъектах РФ показывает 18, что созданный в субъектах РФ аппарат управления не способен вовремя и адекватно решать возникающие перед субъектами задачи. Причины этого во многом связаны с безответственностью чиновников и, прежде всего, глав субъектов РФ перед населением зачастую в связи с самоустранением региональных Заксобраний от контроля. А выборы в органы государственной власти в ряде дальневосточных субъектов РФ в сентябре – декабре 2018 г. демонстрируют, что жители этих субъектов не всегда адекватно понимают необходимость усовершенствования контроля за деятельностью региональных органов государственной власти, в том числе и со стороны законодательных (представительных) органов субъектов Федерации.

Так, осенью 2018 г. в Приморском и Хабаровском краях выборы глав субъектов РФ прошли в два тура. После победы в Хабаровском крае во втором туре представителя ЛДПР – С. И. Фургала, одним из первых вопросов, рассмотренных в Законодательной Думе края (где квалифицированное большинство депутатов были представители партии «Единая Россия») по инициативе этого большинства, стал вопрос об участии Думы в назначении ряда министров края. Подобная норма была в первой редакции Устава края, но в последующем (2013 г.) она была отменена и о восстановлении её депутаты-однопартийцы губернатора В. И. Шпорта даже не помышляли!

Что примечательно, так это то, что, во-первых, населением края рассмотрение этого вопроса в краевой Думе было встречено с непониманием и большим недоверием к искренности большинства депутатского корпуса 19. Причём странную позицию заняли СМИ. Вместо разъяснения населению края значимости такого решения, они стали провоцировать население на несогласие с решением Думы, о чём очень красноречиво говорят заголовки отдельных публикаций ещё на стадии обсуждения законопроекта: «Сергея Фургала ограничат в назначении министров и зампредов правительства Хабаровского края» 20; «Закон, ограничивающий полномочия губернатора Хабаровского края, расколол и ЕР» 21; «Фургал: Уважаемые депутаты Закдумы, займитесь делом и не пиарьтесь за счёт губернатора!» 22и т. п. Во-вторых, – реакция самого (нового) губернатора, представителя партии ЛДПР, на эту инициативу краевых депутатов. С.И Фургал (бывший, до избрания губернатором – депутатом Государственной Думы ФС РФ, а до этого – депутатом Законодательной Думы Хабаровского края) на пресс-конференции заявил «Сегодня я дал на их законопроект отрицательное заключение. Вы только вдумайтесь, как коллективный орган может кого-то утверждать или назначать. По каким критериям депутаты хотят определять, кого на какой пост назначить. По принципу „нравится – не нравится“»? 23. На наш взгляд подобное поведение должностного лица можно охарактеризовать как когнитивный диссонанс 24.