Коллектив авторов - Реформа административной ответственности в России

В заключение хотелось бы подчеркнуть, что оптимизация законодательства об административных правонарушениях, осуществляемая после принятия Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях посредством мер точечного (фрагментарного) характера, имеет весьма ограниченные рамки и не только не в состоянии дать искомый эффект, а напротив, зачастую лишь усложняет целостное восприятие и применение административной ответственности. Для исправления сложившегося положения необходима полноценная ревизия правового регулирования ответственности за административные правонарушения. Естественно, что последняя, в сравнении с корректировкой его отдельных положений, гораздо затратнее. Но без тщательно продуманной стратегии модернизации всего комплекса норм об административной ответственности решить задачу приведения административно-деликтного законодательства в соответствие с конституционными стандартами правового государства будет крайне затруднительно, а потому есть весомые основания полагать, что предпринятые авторами настоящей монографии усилия, имеющие своей целью всестороннее исследование природы административной ответственности и обоснование необходимости ее законодательного реформирования, окажутся весьма своевременными и максимально востребованными.

Судья Конституционного Суда Российской Федерации,

доктор юридических наук, профессор

С.Д. Князев

Зарождение в российском праве административной ответственности как нового вида юридической ответственности и самостоятельного правового института относится к периоду правления императора Александра II и обусловлено политическими, правовыми, экономическими и социальными последствиями проведенных им в 1860–1870 гг. реформ: крестьянской, земской, судебной, военной и т. д.

Как известно, после отмены крепостного права в 1861 г. и проведения земской и судебной реформ 1864 г. миллионы крестьян получили свободу, имущественные права и освободились от помещичьей квазисудебной юрисдикции. Кроме того, были разрешены органы местного управления и крестьянского общественного самоуправления (земства, сельские сходы и волостные суды), а также создана единая на всей территории страны система общесудебных учреждений и введен суд присяжных.

Именно тогда впервые в России начали формироваться политико-правовые предпосылки, в том числе и возможной идентификации маловажных проступков (административных правонарушений) и механизма ответственности за их совершение в качестве самостоятельного объекта правового регулирования и соответственно объекта научных исследований.

При этом следует иметь в виду, что в Российской империи второй половины XIX в. сфера правового регулирования механизма юридической ответственности за публично-правовые деликты изначально была структурно инкорпорирована в отрасль права, именовавшуюся не административным, а полицейским правом. Эта важнейшая комплексная отрасль отечественного публичного права, позаимствованная из наиболее прогрессивных в Европе того периода прусской юридической теории и законодательной практики, охватывала тогда по предмету регулирования и областям регулируемых отношений целый ряд появившихся позднее самостоятельных отраслей и подотраслей права и законодательства – государственного, административного, муниципального, налогового, акционерного, торгового, трудового, семейного, общесудебного, уголовного, уголовно-процессуального, исполнительного [1] Подробнее об истории возникновения в дореволюционном правоведении России науки внутреннего управления (полицейского права) и его института маловажных проступков см.: Тарасов К.Т. Очерк науки полицейского права. М., 1897; Кирин А.В. Административно-деликтное право: теория и законодательные основы. М., 2015. С. 17–51. .

Термин «полиция» происходит от греческого polis (город). Именно города как «особая форма социально-экономической и политической организации общества» [2] Большой толковый словарь русского языка. СПб.: Норинт, 2000. С. 901. в античном мире были колыбелью государственности и сосредоточением государственного управления (politeia по определению Аристотеля). Изначальной функцией городов-государств была защита от внешних угроз и обеспечение внешней безопасности, или «внешнего управления», т. е. политики . По мере развития государственности и централизации власти гораздо активнее стали развиваться уже функции по обеспечению порядка и охране внутренней безопасности городов-государств, или «внутреннего управления», т. е. полиции [3] В XIX столетии Владимир Даль, например, давал такое определение слова «полиция»: « м. франц. надзор за внешним порядком в общежитии» (см.: Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка: в 4 т. Совмещ. ред. изданий В.И. Даля и И.А. Бодуэна де Куртенэ в современном написании. М.: Олма-пресс, 2003. Т. 3. С. 216); Тарасов КТ. Очерк науки полицейского права. С. 11. .

В контексте настоящего исследования принципиальное значение имеет заложенное в содержание такого «внутреннего управления» разграничение между личными и общественными началами, между частными интересами человека и общими интересами государства.

Соотношение этих интересов в различные исторические периоды постоянно видоизменялось и зависело от множества политических, экономических, социальных и правовых факторов и условий, характерных для конкретных этапов развития государственности, и традиционно обеспечивалось посредством реализации властью «положительных» и «отрицательных» мер в сфере внутреннего государственного управления. Отметим здесь для терминологической ясности, что аналогами понятий этих мер, использовавшихся в теории дореволюционного полицейского права, являются в современной теории административного права «позитивное управление и регулирование» в первом случае и «административно-правовые меры государственного принуждения» – во втором.

Показательна в связи с этим трансформация приоритетов в соотношении интересов личности и интересов государства и их регулирования в различные исторические периоды развития человеческого сообщества. Так, в IV–II тыс. до н. э. организация жизни в древних теократических государствах (деспотиях) связывалась с религией и обожествлением существовавшей власти, персонифицировавшейся на личности правителя. В этих условиях права и обязанности носителей власти были более религиозно-моральными, чем юридическими в их современном понимании, что давало все возможности деспоту и его приближенным пользоваться властью исключительно по своему усмотрению. Система внутреннего управления в древних деспотиях (Египет эпохи фараонов, Мессопотамия, Китай, Урарту и др.) была крайне централизованной и бюрократичной, с практически полной бесправностью большинства подданных, которых религия обязывала к раболепному повиновению власти. При этом установление правил должного поведения и обеспечение карательных мер принуждения для обеспечения в государстве и обществе безопасности и порядка, спокойствия и благополучия зависели исключительно от воли и личных качеств правителей и их отношения к подданным.