Коллектив авторов - Реформа административной ответственности в России

Позднее, в условиях менее централизованного и бюрократизированного античного общества древних Греции и Рима, уклад жизни и внутренней организации государства базировался в основном на традициях домохозяйствования ( oicos [4] См.: http://ru.wikipedia.org/wiki/naTHHCKO-pyccKnfi словарь. ). При этом от регулирования и контроля большей части социальных отношений и должного поведения, относящихся в настоящее время к сфере публичного права, государственного управления, полиции и юстиции, власть тогда самоустранялась. Государство в этот период перекладывало бремя общественной безопасности, обеспечения порядка и реализации карательных функций за его нарушение в большей мере на глав родов и семейных кланов (pater familias [5] Там же. ). По образному выражению Макса Вебера, в пределах своих границ «античное домовладение было самым древним носителем исключительного права управления» (или, точнее, правления, властвования), поэтому «на пороге дома древняя римская юстиция останавливалась» [6] Вебер М. Хозяйство и общество: в 4 т. Т. III: Право. М., 2018. С. 47–48. .

Задачи обеспечения должного поведения и порядка, спокойствия и безопасности на уровне конкретного домовладения были для власти частным делом его хозяина на основе неписаного социально-политического договора между названными сторонами. Поэтому и наказания (т. е. те самые «отрицательные меры» внутреннего управления) за любые нарушения общепринятого порядка (деликты) устанавливались и применялись главами семей и родов в пределах своих «домохозяйствований» исключительно по собственному властному усмотрению.

Кстати, в России и США применительно к «управлению» крепостными крестьянами и темнокожими невольниками со стороны российских помещиков и североамериканской знати этот порядок во многом сохранился вплоть до начала 1860-х годов и был отменен практически одновременно: в Российской империи манифестом Александра II от 19 февраля (3 марта) 1861 г. «О Всемилостивейшем даровании крепостным людям прав состояния свободных сельских обывателей», а в Соединенных Государствах Америки – указом президента Линкольна от 22 сентября 1862 г. «Прокламация об освобождении рабов».

При этом в «варварской» России отмена крепостного права сопровождалась не только предоставлением крестьянам личной свободы и правом создания органов местного самоуправления (в том числе с юрисдикционными полномочиями сельских старост и старшин), но и правами пользования и выкупа земельных наделов и свободным распоряжением своим имуществом. Освобождение же американских негров от рабства не предусматривало никаких возможностей для наделения их гражданскими правами, а тем более землей. Лишь спустя 100 лет при президенте США Линдоне Джонсоне был принят Акт о гражданских правах 1964 г., который, наконец, в стране «образцовой демократии» законодательно отменил расовую сегрегацию.

Рассматриваемая нами «западная» человеческая цивилизация фактически до XVIII – начала XIX вв. не разграничивала право на частное и публичное. Да и само «право» (в отличие от «закона») вплоть до позднего Средневековья существовало скорее как политико-философская теория. Как римские статуты, так и регламенты в Средние века были актами не столько права, сколько власти (правления, управления). Публичный характер этим актам придавали властные субъекты их принятия в силу собственного понимания реальных государственных интересов.

В период феодального раздробления средневековой Европы проблема соотношения и взаимосвязи интересов власти и личности вновь (как и в античном мире) локализовалась на уровне внутренней организации жизни городов. На фоне постоянных междоусобных войн и насилия решением проблемы обеспечения безопасности людей и общественного (публичного) порядка стали жалованные грамоты суверенов на право самоуправления в городах для взаимной помощи, развития торговли, ремесел и защиты мирных горожан от набегов и грабежей соседей-феодалов и банд их наемников. В результате это способствовало активизации борьбы с преступностью, произволом поместных феодалов и постепенному государственно-объединительному процессу и централизации власти. Каждая из существовавших тогда крупных городских общин имела свое вече, собственные войско и ополчение, свои герб и казну, из которой и делались отчисления за «покровительство» городам со стороны центральной власти, а также на содержание полиции и других учреждений муниципального управления.

В позднем Средневековье наиболее отчетливо тенденции профессионализации внутреннего управления проявились в Германии, в том числе посредством более широкого, чем на других европейских территориях, регламентирования различных сфер жизни людей. Все публичные функции внутреннего управления, включая меры безопасности, обеспечения порядка и благоустроения, т. е. «полиция» в ее первоначальном широком значении, были развиты и формализованы в германских городах до крайности. Город давал гражданам относительную личную свободу и безопасность, но подчинял их поведение строжайшей полицейской регламентации, в том числе посредством подробной формализации правил поведения и норм-запретов [7] Подробнее см.: Тарасов КТ. Очерк науки полицейского права. С. 11–12; Кирин А.В. Административно-деликтное право: теория и законодательные основы. С. 22–23. .

По мере централизации власти монархов в качестве такого нового способа внутреннего управления на государственном уровне в Западной Европе XVI–XVII вв. постепенно формируется организационно-правовой механизм собственно «полицейской» деятельности в виде системы профессиональных учреждений уже преимущественно надзорно-правоохранительного и юрисдикционно-карательного предназначения.

Начиная с конца XVII в. и весь XVIII в. полицейская деятельность как обширная сфера управления практически всеми внутренними делами государства достаточно долго воспринималась, рассматривалась и исследовалась европейскими учеными в основном не с точки зрения юриспруденции и задач определения правовых границ для нее, а в целях философско-исторического осмысления реализации в государственном управлении «идеи об общем благе», которая в Европе получила распространение в виде теории философской школы евдемонистов , одним из наиболее видных представителей которой был философ Христиан Вольф.

В доведенных до крайностей формах эта теория доминирования общих интересов над интересами личности получила развитие в учениях абсолютистов и меркантилистов, обосновывавших идею абсолютной власти монарха (правителя) как лучшей формы государственного отеческого попечения о «неразумных подданных». В России представителями этого патерналистского направления политической и правовой мысли в конце XVII – начале XVIII столетий были выходец из Хорватии советник царя Алексея Михайловича Ю. Крижанич – автор трактата «Разговоры о государстве» (более известном под названием «Политика»), а позднее – современники Петра I: автор знаменитой «Книги о скудости и богатстве» 1724 г. крестьянин-самоучка Иван Посошков, вице-президент Синода Феофан Прокопович и автор многотомного труда «История Российская» В.Н. Татищев. Все свои упования и чаяния о благоденствии в российском Отечестве они возлагали исключительно на административные монаршие меры, утверждая, что народ – это воск, из которого можно лепить что хочешь. Для благоденствия подданных – «неразумных рабов государевых» – и при полном игнорировании их собственной воли, прав и интересов верховная власть должна ими управлять и регламентировать их жизнь.