Коллектив авторов - Реформа административной ответственности в России

Составители Соборного уложения 1649 г. не знали и не употребляли понятий «преступление» или «проступок», а наказуемые (казнимые) властью деяния формулировались ими исходя из традиционных религиозных и моральных запретов на основе сложившейся к тому времени практики судебных прецедентов, правовых казусов и обычаев. В связи с этим конкретные статьи профильных глав Уложения, по образному выражению исследователя этого памятника А.И. Ситниковой, представляли собой скорее правовые «сюжеты», чем привычные нам сегодня «составы» правонарушений [12] Ситникова А.И. Соборное уложение 1649 г. как законописный правовой памятник//История гос-ва и права. 2010. № 22. С. 24–26. .

Спустя 180 лет, уже под явным влиянием наиболее прогрессивного тогда в Европе прусского и французского публичного права, был разработан Свод законов Российской империи 1832 г. в 15 т., который вступил в силу с 1 января 1835 г. Публично-правовой ответственности был посвящен последний, XV том, который включает две книги, содержащие впервые сведенные в едином законодательном источнике материальные и процессуальные нормы о публично-правовых деликтах. Книга первая – «О преступлениях и наказаниях вообще» – состоит из 11 разделов, в первом из которых, по аналогии с прусским правом, была выделена Общая часть, а остальные 10 разделов составили Особенную часть. Книга вторая называется «О судопроизводстве по преступлениям».

Статьи 1 и 2 Общей части впервые сформулировали и разграничили понятия «преступление» и «маловажные преступления или проступки». Первое использовалось для характеристики запрещенного законом уголовного деяния под страхом наказания в виде различных форм лишения преступника свободы или жизни, второе же – для характеристики незначительных деяний, запрещенных законом под страхом полицейского «исправления» (как правило, легкого телесного наказания, предупреждения или небольшого денежного наказания). Таким образом, уже в 1835 г. в российском праве появляются законодательные характеристики двух отдельных видов публично-правовых деликтов – «преступлений» и «проступков».

Еще через 10 лет была предпринята попытка систематизации на современной для того времени научной основе норм о публично-правовой ответственности в виде Уложения о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г. Уложение состоит из 12 разделов, включающих 1711 статей с выделением первого раздела в Общую часть, а остальных – в Особенную. Четкое деление наказуемых деяний по строгости наказания в Уложении 1845 г. отсутствовало, однако законодатель воспроизвел в нем введенные нормами Свода законов 1832 г. применительно к характеристике публичных деликтов два отдельных термина – «преступление» и «проступок», хотя опять без их конкретных дефиниций и критериев разграничения. Вместе с тем, формализуя отличия этих двух видов публичных правонарушений, ст. 3 Уложения к проступкам относила «деяния, за которые в законе определены как высшее наказание арест или денежная пеня».

Это означает, что еще в 1830-1840-е годы, при полном отсутствии в тот период какой-либо собственной юридической теории, общая система публично-правовой ответственности практически была дифференцирована в российском законодательстве на две автономные подсистемы, которые составляли две разновидности публичных деликтов и две группы наказаний за них [13] Подробнее о соотношении двух разновидностей публично-правовых деликтов в российском дореволюционном и современном праве см.: Кирин А.В. Уголовное и административно-деликтное право: партнерство, а не патернализм // Б-ка криминалиста. Науч. журн. 2013. № 2 (7). С. 126–135; Его же. Еще раз о генезисе административной ответственности в российском праве (или ответ сторонникам «широкого» уголовного права) //Адм. право и процесс. 2013. № 7. С. 53–57; Кирин А.В., Побежимова Н.И. Современные интерпретации теории уголовного проступка в административном праве России // Вести. Ом. юрид. акад. 2017. Т. 14. № 4. С. 20–26. .

Принципиально важным этапом процесса обособления в отечественном дореволюционном законодательстве самостоятельной системы ответственности за «маловажные» публично-правовые нарушения стало принятие Устава о наказаниях, налагаемых мировыми судьями, 1864 г., ориентированного уже только на проступки. Устав состоял из 13 глав: первая формулировала Общие положения, остальные составляли Особенную часть и содержали в общей сложности 150 составов проступков, впервые систематизированных по единому критерию – объектам посягательств – и включавших нарушения:

1) посягающие на установленный порядок управления;

2) посягающие на порядок благочиния;

3) посягающие на общественный порядок и спокойствие;

4) посягающие на общественное благоустройство;

5) посягающие на порядок в области строительства;

6) посягающие на порядок в области средств сообщения;

7) правил пожарной безопасности;

8) правил почтовой и телеграфной связи;

9) правил охраны здоровья;

10) посягающие на личную безопасность;

11) посягающие на семейные права;

12) посягающие на собственность.

Если абстрагироваться от характерной для того периода развития российского права и русского языка терминологии, то структурирование глав Особенной части этого Устава выглядит вполне современно и может быть прямо сопоставимо по содержанию со структурой Особенной части как Кодекса об административных правонарушениях РСФСР (далее также – КоАП РСФСР) 1984 г., так и действующего Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации (далее также – КоАП РФ, Кодекс) 2001 г.

Следует, правда, отметить, что Уставом 1864 г. не были предусмотрены собственные процедуры рассмотрения дел о маловажных проступках. Этот процессуальный пробел в законодательном регулировании зарождавшегося института административной ответственности через 25 лет восполнили Правила производства дел о проступках 1889 г., которые опять-таки впервые в отечественном праве достаточно подробно регламентировали:

– подведомственность по делам о проступках;

– порядок возбуждения процедуры рассмотрения дела и вызова в суд;

– порядок разбирательства дела в волостном суде;

– порядок вынесения постановлений и приговоров;

– порядок производства по жалобам на решения волостных и крестьянских судов;

– порядок подачи частных жалоб;

– порядок подачи прошений об отмене окончательных приговоров, а также

– порядок исполнения приговоров.

Очередным шагом на пути становления самостоятельного вида публично-правовой ответственности за «маловажные проступки» стало принятие Административного устава о наказаниях, налагаемых сельским старостой и волостным старшиной, 1899 г. Этим правовым актом (на примере регулирования мер об ответственности в отношении крестьянского сословия) в царской России было проведено уже вполне полноценное законодательное разграничение составов маловажных проступков и уголовных преступлений. Административным уставом к «маловажным» были отнесены прежде всего проступки, предусмотренные ранее Уставом о благоустройстве в казенных селениях 1857 г. Кроме того, к административно наказуемым также были отнесены предусмотренные иными действовавшими в тот период уставами нарушения, которые за малозначительностью, по усмотрению сельских старост и волостных старшин, не признавались ими особо важными и подлежавшими рассмотрению в судебном порядке (как уголовные преступления). Административным уставом были предусмотрены следующие налагаемые в административном порядке наказания для крестьян: