Ольга Околеснова - Общественный контроль. Информационно-правовые проблемы теории и практики

Лазарева Н. В. [21] Лазарева Н. В., Финансовый контроль как элемент управления финансовыми ресурсами территории. Ростов н/Д.: Рост. гос. экон. акад. 2000. – С. 51. определяет контроль как систему наблюдения, сопоставления, проверки и анализа функционирования управляемого субъекта с целью оценки обоснованности и эффективности принимаемых и принятых управленческих решений, выявления степени их реализации, наличия отклонений фактических результатов от заданных параметров и нормативных предписаний и принятия решений по их ликвидации [22] Косаренко Н. Н., Хутинаев И. Д. Государственный контроль в системе управления. Монография. – М.: ООО «НИПКЦ Восход-А», 2009. – С. 29. .

Суть контроля это адекватная оценка ситуации и выявление отклонений для их ограничения через реагирование на несоответствие. Контроль – это совокупность действий, обеспечивающая соответствие объекта установленным для него эталонам и стандартам. Определение сущности контроля должно быть константным, то есть оно не зависит ни от вида контролируемой деятельности, условий внешней среды, объектов, субъектов контроля, времени проведения или каких-либо других факторов. Контроль выявляет отклонения фактического состояния объекта от заранее установленного и отграничивает возможность возникновения таких отклонений, не выявляя причинно-следственных связей возникновения отклонений, так как анализ является прерогативой субъекта, инициировавшего контроль и определяющего его цели, что относится к деятельности по осуществлению контроля [23] Курныкина О. В., Система контроля в кредитной организации и её модернизация / О. В. Курныкина; Оренбургский гос. ун-т. – Оренбург: ОГУ, 2010. – С. 42. .

Сущность контроля состоит в наблюдении за соответствием деятельности подконтрольного объекта тем предписаниям, которые объект получил от управляющего органа или должностного лица [24] Студеникина М. С., Государственный контроль в сфере управления. М.: Изд-во Юрид. лит., 1974. – С. 7. .

Но в определении сущности контроля среди учёных нет единства. Учёные определяют его по-разному: как средство, фактор, форму, элемент, функцию, деятельность, систему, обратную связь, условие, регулятор, гарант, явление, институт, метод, правомочие и т. д. [25] Козлов А. И., Парламентский контроль в Российской Федерации и государствах Европы: сравнительно-правовое исследование. – М.: ООО «НИПКЦ Восход-А», 2011. – С. 7.

Развёрнутую характеристику сущности контроля как функции управления даёт профессор РАГС при Президенте РФ В. И. Лукьяненко, представляющую контроль как проверку качества управленческой деятельности сопоставления фактически достигнутого уровня промежуточных или конечных результатов и уровня, установленного решениями, постановлениями, нормами и другими нормативными правовыми актами [26] Лукьяненко В. И. Контроль в системе государственной службы. М.: Изд-во Рос. акад. гос. службы, 1995. – С. 5. .

Зарубежные учёные подчёркивают, например, такую сущностную сторону контроля, представляющую его как необходимость для обнаружения и разрешения возникающих проблем раньше, чем они станут необратимыми [27] Мескон М., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента: Пер. с англ./. М.: Изд-во «Дело», 1995. – С. 422. .

Сущность контроля в том, что субъект управления осуществляет учёт и проверку того, как управляемый объект выполняет его предписания. Основная цель – блокирование отклонений деятельности от заданной программы, а при обнаружении отклонений – приведение управляемой системы в устойчивое положение при помощи всех социальных регуляторов [28] Грачева Е. Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. М.: Юриспруденция, 2000. – С. 80. .

Но существование контроля в управлении не отрицает сам факт существования контроля как объективно развивающейся категории [29] Касюк Е. А., Внутренний контроль: основы теории и методологии: монография. – Омск: Изд-во ОмГТУ, 2010. – С. 8. . В настоящее время одна из проблем определения сущности контроля состоит в том, что тесная связь между контролем и управлением никем не оспаривается, но нет исследований, находящих грань, разделяющую управление и контроль, при которой они эффективно взаимодействуя, не заменяют и не дублируют друг друга [30] Курныкина О. В., Система контроля в кредитной организации и её модернизация / О. В. Курныкина; Оренбургский гос. ун-т. – Оренбург: ОГУ, 2010. – С. 39. .

Так, например, термин «система контроля» всё чаще используется в законодательных и иных нормативных правовых актах, однако его смысл, который в него вкладывается, не является идентичным. В одних нормативных актах система контроля отождествляется с совокупностью контрольных органов, в других – с этим понятием охватываются направления контрольной деятельности. В юридической литературе также нет единства по данному вопросу. В некоторых источниках, даже специально посвящённых контрольной деятельности, указанный термин не используется [31] Грачев Г. В. Особенности организации системы государственного контроля в России. Ростов-на-Дону: Антей, 2009. – С. 6. .

Большинство авторов использует узкое понимание системы контроля, когда оно совпадает с понятием системы контрольных органов, а её содержание раскрывается через компетенцию и полномочия отдельных субъектов контроля, формы и методы осуществления ими контрольной деятельности [32] Рохлин В. И. Прокурорский надзор и государственный контроль: история, развитие, понятие, соотношение. СПб.: Юрид. центр Пресс, 2003. – 303 с. С. 88–91; Тарасов А. М, Региональный президентский контроль: вопросы совершенствования // Журнал российского права. 2002, № 5, – С. 42–49. . Шорина Е. В. выдвинула справедливый тезис о том, что понятие системы контроля намного шире понятия системы контрольных органов [33] Шорина Е. В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР. М.: Наука, 1981. – С. 79. . Однако данное теоретическое положение о широком понимании системы контроля должного развития в юридической литературе не получило. По мнению Кочерина Е. А., системы контроля должны иметь общие основы и принципы создания и функционирования, которые едины для всех систем контроля, независимо от сферы их применения [34] Кочерин Е. А. Основы государственного и управленческого контроля. М.: Филинъ, 2000. – С. 158–159. . Элементами таких систем являются: структура (объект, субъект, средства контроля), механизм (принципы, цели, методы, технология) и процесс контроля [35] Грачев Г. В. Особенности организации системы государственного контроля в России. Ростов-на-Дону: Антей, 2009. – С. 7. .