Ольга Околеснова - Общественный контроль. Информационно-правовые проблемы теории и практики

Процесс контроля – это деятельность объединённых в определённую структуру субъектов контроля, направленная на гарантирование достижения наиболее эффективным способом поставленных целей, путём реализации определённых задач контроля и применения соответствующих принципов, методов и техники контроля [36] Новиков А. В. Контроль в социально-политической системе российского общества: [монография] / А. В. Новиков, М.: Соврем. Экономика и право, 2005. – С. 161. . Контроль также рассматривается как система наблюдения и проверки процесса функционирования объекта с целью устранения отклонений от заданных параметров [37] Шугрина Е. С. Контроль за деятельностью и ответственность власти: муниципальный уровень. Монография / Шугрина Е. С. – М.: Новая юстиция, 2007. – С. 41. .

Сомоев Р. Г. писал, что контроль представляет собой систему наблюдения, сопоставления, проверки и анализа функционирования управляемого объекта с целью оценки обоснованности и целесообразности принимаемых и принятых решений, выявления степени их реализации, наличия отклонений фактических результатов от заданных параметров и нормативных предписаний и принятие решений по их ликвидации [38] Сомоев Р. Г. Бюджетный контроль в РФ. СПб.: Изд-во С.-Петерб. гос. ун-та экономики и финансов, 1998. – С. 5. .

Польский учёный Старосьцяк Е. утверждал, что контроль сам по себе не представляет первичной деятельности, он касается действий, осуществляемых независимо от контроля [39] Старосьцяк Е. Элементы науки управления. М.: Прогресс, 1965. – С. 197. .

Ограниченным, но своеобразным представляется высказывание американского ученого Друкера П. о понятии контроля: «Контроль и определение направления – это синонимы» [40] Drucker P. F. Management: Teats, Responsibilities, Practices. New York: Harper-Collins, 1973. – P. 390. . Из этого положения возможен вывод о том, что контроль может рассматриваться не как самостоятельная и обязательная функция, а только как одно из средств воздействия управляющего субъекта на управляемый субъект (объект контроля) [41] Тарасов А. М. Государственный контроль в России. Монография. – М.: ЗАО «Издательство «КОНТИНЕНТ», 2008. – С. 18. .

Горшенев В. М. и Шахов И. Б. характеризовали контроль с юридических позиций: «Прежде всего, контроль – такая правовая форма деятельности, юридическая природа которой определяется тем, что соответствующий контрольный орган или его должностное лицо ставятся в условия, когда они должны непосредственно использовать нормы права для разрешения конкретных юридических задач. Причем в качестве предмета операций в данном случае выступают одновременно и нормы материального, и нормы процессуального права» [42] См.: Горшенев В. М., Шахов И.Б. Контроль как правовая форма деятельности. М.: Юридическая литература, 1987. – С. 48. .

Контроль – важнейшая функция любой системы управления [43] Выступление Председателя Счетной палаты Российской Федерации С.В. Степашина на совещании по вопросам контроля и реализации приоритетных национальных проектов (Москва, Кремль, 7 декабря 2005 года) // Контроль и реализация приоритетных национальных проектов // [Электронный ресурс1 – М.: 2011. – Режим доступа: http://www.niisp.rU/News/Events/art62, свободный – Загл. с экрана. . Контроль в юридической науке рассматривается в широком и узком аспектах: как функция государственного управления [44] См., например: Тарасов A. M. Государственный контроль: сущность, содержание, современное состояние // Журнал российского права. 2002. № 1. С. 26. или как специфическая деятельность государственных органов [45] См., например: Акопов Л. В. Контроль в управлении государством: Дисс… докт. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2002. – С. 200–202. .

Контроль в правовом смысле часто связан с организацией исполнения, соблюдением и защитой прав и свобод человека и гражданина. Он призван обеспечивать движение принятого решения до его воплощения в жизнь, эффективное функционирование государственных и муниципальных органов власти [46] Пылин В. В., Пылин С. В. Государственный и муниципальный контроль: Учеб. Пособие СПб.: Изд-во Политехи. Ун-та, 2006. – С. 8. .

Контроль призван обеспечивать нормативно урегулированную деятельность путём анализа и проверки реализации законов и иных правовых актов и обоснованности совершаемых действий [47] Макаров К. В. Государственный контроль. – М.: Известия, 2004. – С. 16 . К объектам контроля Тихомиров Ю. А. относит анализ выполнения законов, указов и иных нормативных актов, соблюдение стандартов и других нормативно-технических правил, нормоконтроль, то есть рассмотрение правомерности принятия правовых актов, изучение фактической ситуации и оценку совершенных действий [48] Тихомиров Ю. А. Закон – основа стратегии // Президентский контроль. 2002, № 8. – С. 3. .

Ерицян А. В. определяет контроль как правовую процедуру, направленную на выявление возможных составов правонарушений, состоящую из стадий получения контролирующим субъектом необходимой информации, стадии правовой квалификации и из стадии принятия решения о применении принудительных мер к подконтрольному объекту [49] Ерицян А. В. Государственный контроль за соблюдением законодательства субъектами предпринимательской деятельности (теоретический аспект) // Государство и право. 2002, № 2. – С. 106 .

В Лимской декларации руководящих принципов контроля, принятой на IX Конгрессе Международной организации высших контрольных органов [50] Лимская декларация руководящих принципов контроля (1977 г.). Принята IX Конгрессом Международной организации высших контрольных органов (ИНТО-САИ) в 1977 г. , отмечается, что контроль не является самоцелью, а представляет собой ориентированную на вскрытие отклонений от принятых стандартов и нарушении принципов законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на возможно более ранней стадии, с тем, чтобы иметь возможность принять корректирующие меры, привлечь виновных к ответственности, получить компенсацию за причинённый ущерб или осуществить мероприятия по предотвращению или сокращению таких нарушений в будущем [51] Филиппова Н. А., Ефремова Т. А., Повышение результативности налогового контроля: теория и практика. – Саранск, Рузаевский печатник, 2010. – С. 5. .

В числе правовых аспектов контрольной деятельности представляет интерес разработка вопросов о взаимосвязи контроля и власти как общественного отношения, о властном характере контрольных действий. Подчёркивая властный характер контрольной деятельности, следует отметить, что «власть контроля» проявляется в наличии у контрольных органов ряда полномочий, предоставленных законодательно [52] Новиков А. В. Контроль в социально-политической системе российского общества: [монография] / А. В. Новиков, М.: Соврем. Экономика и право, 2005. – С. 9. .