Коллектив авторов - Управление политико-правовыми и социально-экономическими процессами в регионах. Часть 1

Д. Н. Бахрах по рассматриваемому вопросу пишет: «… контроль – атрибут административной власти, одна из важнейших ее функций. Он включает наблюдение за законностью и целесообразностью деятельности, оценку ее с правовых, научных, социально-политических, организационно технических позиций. Но во многих случаях ради обеспечения свободы граждан, предприятий, организаций, ограждения их от чрезмерной государственной опеки контрольные полномочия субъектов власти ограничивают правовыми актами, представляя им возможность осуществлять только надзор. А когда между проверяющими и проверяемыми нет организационной подчиненности, то отграничение контроля от надзора необходимо для предотвращения вмешательства в оперативну ю деятельность субъектов, не несущих ответственность за ее последствия …Надзор – это ограниченный, суженный контроль» 31 31 Бахрах Д. Н., Россинский Б. В», Старилов Ю. Н. Административное право: Учебник для вузов. М., Норма, 2004, с. 403-404. .

В. В. Дьяконов пишет, что контроль – это деятельность государственных органов посредством установления соответствия фактического состояния общественных отношений юридическим установлениям. Г осу дарственный надзор представляет собой разновидность особого государственного контроля правоохранительных органов по обеспечению законности посредством реагирования на правонарушения 32 32 См.: Дьяконов В. В. Контроль и надзор в системе функций государства (теоретический аспект): Автореф. дисс. канд. юрид. наук. М.,'2006, с. 12-13. .

B. П. Беляев определяет сущность контроля как форму юридической деятельности, заключающуюся в сборе и обработке информации о фактическом выполнении нормативных предписаний и принятии мер по предупреждению и пресечению допущенных нарушений (отклонений). Надзор, по его мнению, как деятельность специально уполномоченных субъектов по разрешению конкретных юридических дел, возникающих в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением законов, свойствен только органам прокуратуры 33 33 См.: Беляев В. П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности: вопросы теории и практики: Автореф. дисс. д-ра юрид. наук. Саратов, 2006, с. 37. .

Понятие муниципального контроля в правовой науке рассматривается, как правило, в связи с реализацией права муниципальных образований сформировать контрольный орган в системе органов местного самоуправления и ограничивается сферой надлежащего обеспечения реализации бюджетного процесса, соблюдения порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности 34 34 См., например: Кудилинский М. Н., Шевелева Н. А. Муниципальное право России: Учеб. СПб., 2005, с. 134; Степашин С. В. Государственный финансовый контроль в России: прошлое, настоящее и будущее // Государственная власть и местное самоуправление, 2006, № 5, с. 15. .

C. В. Пылин полагает, что муниципальный контроль – это контроль, осуществляемый субъектами муниципальных правовых отношений за обеспечением местного самоуправления, за решением вопросов местного значения, за исполнением органами и должностными лицами муниципальных образований переданных им отдельных государственных полномочий, за соответствием деятельности органов и должностных лиц муниципальных образований уставу муниципального образования и принятым в соответствии с ним нормативным правовым актам представительного органа муниципального образования 35 35 См.: Пылин С. В. Муниципальный контроль: проблемы и пути правового обеспечения // «Конституционное и муниципальное право», 2006, № 11, с. 14. .

С. В. Пылин также справедливо отмечает, что муниципальному контролю присущи те общие черты, которые характерны для государственного контроля. Вместе с тем муниципальный контроль имеет и свои особенности 36 36 Там же. :

1) субъектами муниципального контроля являются органы и должностные лица муниципальных образований, население, граждане, обладающие по закону и в соответствии с уставом муниципального образования способностью иметь и осуществлять права и юридические обязанности в области контрольной деятельности;

2) объектами муниципального контроля являются определенные общественные отношения, связанные с осуществлением в границах муниципального образования местного самоуправления, соблюдением и защитой прав и свобод человека и гражданина, соблюдением на территории муниципального образования физическими и юридическими лицами установленных законодательством и муниципальными правовыми актами требований и правил (порядка) осуществления того или иного вида деятельности, отнесенных к компетенции органов и должностных лиц муниципального образования.

Важным этапом в развитии представлений о муниципальном контроле стало принятие Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» 37 37 СЗ РФ, 2003, № 40, ст. 3822. .

О. С. Соколова обращает внимание, что само название данного законодательного акта акцентирует внимание на разделении форм обеспечения законности: в отличие от сферы государственного управления органами местного самоуправления не может осуществляться надзорная деятельность 38 38 Соколова О. С. Понятие и содержание муниципального контроля // Современное право, 2009, № 10, с. 75. .

С. М. Зырянов заметил, что этим актом впервые предполагается поставить в единые законодательные рамки активную контрольную деятельность местных властей, решив тем самым уже давно назревшую проблему обеспечения юридических гарантий предпринимательской деятельности в сфере осуществления публичного контроля и надзора 39 39 Зырянов С. М. Правовая природа и виды муниципального контроля // Журнал российского права, 2009, № 11, с. 26. .

Следует отметить, что ранее действовавший Федеральный закон от 08.08.2001 № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» не регулировал отношения по поводу муниципального контроля; мероприятие по контролю включало не только собственно проверочные мероприятия, но и принятие мер по результатам проверки.

В Указе Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» под функциями по контролю и надзору понимаются осуществление действий по контролю и надзору над исполнением общеобязательных правил поведения; выдача разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам; регистрация актов, документов, прав, объектов: издание индивидуальных правовых актов.