Борис Ильин - Защита прав владельцев недвижимости при реконструкции

Но суды не учли, что Здание имеет смешанное назначение (в нем есть жилые и нежилые помещения) и в момент принятия постановления № 625 действовал п. 3 (приложение 18) постановления Правительства Москвы от 23 января 2001 г. № 68-ПП [87] «Об утверждении формы примерного инвестиционного контракта (договора) и регламента подготовки и реализации городских инвестиционных программ по строительству (реконструкции, комплексному капитальному ремонту) жилых объектов в городе Москве». (далее в этом примере – постановление № 68-ПП). В соответствии с этим документом действие приложения 2 к постановлению № 426 не распространяется на реализацию инвестиционных проектов реконструкции жилых объектов и объектов смешанного назначения по вновь принимаемым решениям Правительства Москвы. Иными словами, суды применили постановление № 426, не подлежащее применению в данном судебном деле.

Помимо этого, постановлением № 68-ПП утвержден Регламент подготовки и реализации городских инвестиционных проектов по строительству (реконструкции, комплексному капитальному ремонту) жилых объектов в городе Москве (приложение 2 к этому постановлению), где сказано, что право на реконструкцию объектов смешанного назначения предоставляется только на основании решения Городской конкурсной комиссии по инвестированию строительства и реконструкции жилых объектов. Что же касается постановления № 625, то оно предоставило право реконструировать Здание (объект смешанного назначения) на основании решения не Городской конкурсной комиссии, а окружной конкурсной комиссии (при рассмотрении в суде дела о признании недействительным постановления № 625 инвестор представил протокол окружной конкурсной комиссии от 1998 г.).

Из сказанного следует, что Правительством Москвы был нарушен установленный нормативно-правовыми актами порядок принятия, а следовательно, и применения постановления № 625-ПП. Без решения Городской конкурсной комиссии по инвестированию строительства и реконструкции жилых объектов постановление № 625-ПП не должно применяться, поскольку при отсутствии такого решения у Правительства Москвы не было полномочий на введение его в действие.

Правительство Москвы является действующим коллегиальным исполнительным органом государственной власти и может действовать только в пределах полномочий, предоставленных ему законом по принципу «запрещено все то, что не разрешено законом». В 2001 г. в Москве не было нормативного правового акта, разрешающего Правительству Москвы выносить ненормативный акт (постановление № 625), который не соответствует нормативному акту Правительства Москвы (постановлению № 68-ПП) и согласно которому право на реконструкцию могло быть предоставлено не на основании решения Городской конкурсной комиссии по инвестированию строительства и реконструкции жилых объектов.

Даже если предположить, что в 2001 г. Правительство Москвы могло вынести постановление № 625 на основании решения окружной конкурсной комиссии, то судам следовало учесть еще одно обстоятельство.

В 1998 г. эта окружная конкурсная комиссия действовала на основании Положения о Конкурсной комиссии и порядке проведения конкурсов на территории Центрального административного округа, утвержденного постановлением Правительства Москвы от 24 мая 1994 г. № 435 «Об организационном обеспечении программы комплексной реконструкции центральной части г. Москвы на 1993–1994 гг.» [88] Вестник мэрии Москвы. 1994. № 14. (приложение 61). Пункт 1.2 этого Положения определил: «На окружной конкурс выставляются объекты, определенные исключительно постановлениями Правительства Москвы». По мнению суда, таким актом является постановление Правительства Москвы от 24 сентября 1996 г. № 811 «О ликвидации общежития в доме 22 по ул. Б. Дмитровка», и именно оно указано в судебном решении.

Однако суд упустил из виду, что постановление Правительства Москвы от 24 сентября 1996 г. № 811 не может применяться в данном деле. Дело в том, что оно издано по текущему вопросу, не содержит норм права (т. е. является правоприменительным актом) и потому не соответствует предписанию постановления Правительства Москвы от 24 мая 1994 г. № 435, согласно которому на «окружной конкурс выставляются объекты, определенные исключительно» нормативными правовыми актами Правительства Москвы.

Но если бы постановление Правительства Москвы от 24 сентября 1996 г. № 811 было по своей сути нормативно-правовым актом, то и в этом случае оно не подлежало бы применению. Оно затрагивает права лиц, проживающих в общежитии дома 22 по ул. Б. Дмитровка, и могло бы применяться, если бы в соответствии со ст. 10 Устава города Москвы [89] Вестник Мэрии Москвы. 2000. № 9. оно было опубликовано «официально для всеобщего сведения». А постановление № 811 не было официально опубликовано (этот было подтверждено даже в издательстве Вестника Мэрии Москвы).

При вынесении решения по делу о признании постановления № 625 недействительным суд не было учтено то обстоятельство, что при издании этого акта был нарушен порядок его принятия.

К сожалению, нарушение порядка принятия оспариваемого акта зачастую недооценивается судами. Свою позицию по этому поводу они обосновывают по-разному:

«формальные нарушения порядка принятия» акта «не являются основаниями для признания его недействительным» (постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 15 сентября 2000 г. № Ф08-2364/2000; см. приложение 63);

довод заявителя о нарушении порядка принятия оспариваемого акта может даже не приниматься судом во внимание, поскольку, по мнению суда, «является формальным» (постановление ФАС Северо-Западного округа от 3 февраля 2003 г. № А21-5886/02-С1; см. приложение 64);

нарушения порядка привлечения заявителя «к ответственности, на которые ссылается заявитель как основания признания решения налогового органа недействительным, суд первой инстанции признал формальными, а потому несущественными» (постановление ФАС Северо-Западного округа от 24 ноября 2003 г. № А56-13169/02; см. приложение 65);

судом «правомерно указано, что нарушение процедуры принятия упомянутого» правоприменительного акта «не может являться основанием для признания его недействительным» (постановление ФАС Северо-Западного округа от 18 февраля 2004 г. № А56-20432/03; см. приложение 41). Кстати, рекомендуем ознакомиться с этим судебным постановлением, поскольку оно является прекрасным примером, демонстрирующим правовую безграмотность судов.

Однако суды должны руководствоваться правилом, согласно которому нарушение порядка принятия обжалуемого акта, а следовательно, и его применения влечет признание обжалуемого акта недействительным. Данное правило распространяется на все нормативно-правовые и правоприменительные акты во всех отраслях права. Ограничимся здесь только одним примером: в постановлении Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 9 сентября 2002 г. № А56-12309/02 (приложение 66) говорится о признании недействительным постановления налогового органа потому, что при вынесении оспариваемого акта налоговый орган нарушил порядок, установленный ст. 47 и 77 НК РФ.