Олег Булаков - Двухпалатный парламент Российской Федерации

Именно в них осуществляется большая часть работы депутатов и сенаторов. На это обстоятельство, кстати, указывают многие как отечественные, так и зарубежные политические деятели, ученые-юристы. Приведем наиболее яркие высказывания. Так, бывший Президент США Вудро Вильсон (1913–1921 гг.), назвав комитеты американского парламента «маленькими легислатурами», заявил: «Я не погрешу против истины, если скажу, что Конгресс, проводящий свою сессию, это Конгресс, который видит публика, в то время как Конгресс, заседающий в залах своих комитетов, это Конгресс за работой». [271] Hurst W. The Law in the United States History. American Law and Constitutional Order: Historical Perspectives. Eds. London, 1988. Французский исследователь, доктор права П. Локе, сравнивая парламентскую работу с айсбергом, утверждал, что публичные заседания палат представляют собой лишь видимую, надводную его часть. В них следует видеть не более чем спектакль, разыгрываемый для публики уже после того, как парламентское большинство и правительство пришли в постоянных комиссиях к согласию по законодательным положениям, которые должны быть приняты. [272] Loquet P. Les commissions parlementaires permanents de la Ve Republique. Paris, 1982. P. 13. Бывший председатель комиссии нижней палаты парламента Франции по национальной обороне и вооруженным силам А. Сангинетти высказал аналогичную точку зрения еще в более резкой форме. «Посмотрите на этот плохой театр, каковым является Национальное Собрание, – пишет он. – Настоящая работа, ибо существует все-таки настоящая работа, делается в комиссиях». [273] Sanquinetti A. Sugets ou citouyes. Paris, 1977. P. 177.

Подобного рода суждений можно привести множество. Все они констатируют один бесспорный факт: обсуждению вопросов на публичных заседаниях палат предшествует длительный период их тщательной подготовки в постоянных комиссиях (комитетах), позиция которых в подавляющем большинстве случаев и предопределяет принимаемые на этих заседаниях окончательные решения.

Как правило, при определении необходимого количества, названия и компетенции комиссий (комитетов), парламентарии исходят из того, что деятельность этих органов должна охватывать все сферы национальной политики. В результате такого подхода в палатах зарубежных парламентов количество постоянных комиссий (комитетов) оказывается обычно довольно значительным.

В Японии в соответствии с Законом о Парламенте (ч. 3 ст. 42) в палате советников (верхней палате) действуют следующие комиссии: по вопросам юстиции, внешней политики, государственных финансов, просвещения, по делам кабинета министров, местной администрации, социальным проблемам, по трудовым вопросам, по сельскому, лесному и водному хозяйству, по торговле и промышленности, вопросам связи, транспорта, строительства, а также бюджетная, ревизионная, дисциплинарная и по организации внутренней парламентской работы.

И тем не менее даже такого числа постоянных комиссий не хватает для того, чтобы охватить все сферы общественной жизнедеятельности, подлежащие государственному регулированию. Поэтому, как справедливо отмечают В. А. Рыжов и Б. А. Страшун, «названия комиссий часто не полностью отражают круг их ведения. Например, комиссии по строительству ведают не только вопросами компетенции Министерства строительства, но также вопросами государственного, местного и городского планирования земли, вопросами дорог, рек, морских побережий, каналов, вопросами экспроприации земли, топографии и картографии». [274] Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Т. 1–2. С. 456.

В Конгрессе США сформировано всего лишь 4 постоянных объединенных комитета обеих палат (по налогообложению, по экономике, по библиотеке Конгресса, по изданиям), но значительное количество постоянных специализированных комитетов [275] В некоторых отечественных изданиях они именуются комиссиями (cм., напр.: Боботов С. В., Жигачев И. Ю. Введение в правовую систему США. М., 1997). в каждой из них. В Сенате их насчитывается 16: по сельскому хозяйству, пищевым продуктам и по лесному хозяйству; по ассигнованиям; по делам вооруженных сил; по банковскому делу, жилищному строительству и проблемам городов, бюджетная, торговле, науке и транспорту; по энергии и естественным ресурсам, вопросам окружающей среды и общественных работ; финансовая, иностранным делам; по правительственным вопросам: юридическая, по труду и по людским ре сурсам; по регламенту и административным вопросам, вопросам мелкого бизнеса; по делам ветеранов. В палате представителей 22 комитета.

В Италии палата депутатов насчитывает 14 постоянных комиссий; в Бундестаге Германии комитетов больше 20, причем создание комитетов по делам Европейского Союза, по иностранным делам, по обороне и по петициям (комитет по петициям, кстати, имеется и в Европейском Парламенте; он призван аккумулировать различного рода обращения граждан) обязательно, ибо специально предусмотрено Основным законом ФРГ (ст. 45, 45-а, 45-с соответственно). В однопалатном парламенте Швеции – Риксдаге на основе Акта о Риксдаге образуется 16 комиссий: конституционная, финансовая, налоговая, юридическая, законодательная, иностранных дел, обороны, социального страхования, социальная, по культуре, образованию, вопросам рынка труда, коммуникаций, сельскохозяйственная, экономическая, по гражданским делам. [276] Подробнее см.: Могунова М. А. Скандинавский парламентаризм. Теория и практика. М., 2001. С. 208–212.

Перенесение центра тяжести в законодательной деятельности публичных заседаний палат высшего представительного учреждения комиссии в большей или меньшей степени свойственно всем демократическим государствам. «Нередко парламентские комитеты, – справедливо отмечает А. А. Мишин, – решают судьбы законодательства. Наиболее типичной в этом отношении является комитетская система США, где основная деятельность Конгресса осуществляется не им самим, а многочисленными постоянными комитетами, формируемыми как палатой представителей, так и Сенатом». [277] Мишин А. Л. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М., 1996. С. 196.

Аналогичной точки зрения придерживаются С. В. Боботов и И. Ю. Жигачев, вполне обоснованно полагая, что именно комиссии Конгресса, хотя они и не упоминаются в Конституции, служат кухней американского законодательного процесса. «Если бы не было комиссий, – подчеркивают ученые, – Конгресс не мог бы рассмотреть и малой части законопроектов, вносимых на каждой сессии». [278] Боботов С. В., Жигачев И. Ю. Введение в правовую систему США. С. 77.

Кроме постоянных комиссий (комитетов), могут создаваться временные комиссии (комитеты) для рассмотрения каких-либо отдельных, но весьма значимых вопросов. Во многих парламентах или их палатах могут создаваться следственные или следственно-ревизионные комиссии с целью проведения парламентских расследований каких-либо дел.