Сергей Шатов - Административная юрисдикция. На примере деятельности органов государственного пожарного надзора

Ю. М. Козлов полагал, что в практической деятельности исполнительных органов (должностных лиц) административный процесс выражается в нескольких конкретных формах (видах производств). Понятие административного производства формируется в зависимости от характера индивидуальных дел. Под, административным производством автор понимал нормативно урегулированный порядок совершения процессуальных действий, обеспечивающий законное и объективное рассмотрение и разрешение индивидуальных административных дел, объединенных общностью предмета. В таком случае сам административный процесс определяется в качестве совокупности административных производств, различающихся своими предметами.

В соответствии с классификацией административно-процессуальной деятельности все виды производств предлагается первоначально разделить на две большие группы: 1) юрисдикционные производства; 2) процедурные производства. К общим признакам этих групп производств автор относит: преимущественно внесудебный порядок разрешения индивидуальных дел; юридически-властное начало; урегулированность административно-процессуальными нормами; административно-процессуальные отношения и принципы.

В свою очередь к числу юрисдикционных производств принадлежат: производство по делам об административных правонарушениях, дисциплинарное производство, производство по жалобам. Наиболее важными видами процедурного производства Ю. М. Козлов считал лицензионно-разрешительное, регистрационное и правотворческое производства [133] См.: Административное право: Учебник / Под ред. Л. Л. Попова. С. 392—393 (автор главы —Ю. М. Козлов); Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право РФ. С. 305, 312. .

В. А. Юсупов в качестве критерия классификации административных производств предлагает учитывать характер функций управления, которые обеспечиваются отдельными видами этих производств. Такой подход позволил ученому выделить восемь групп административных производств:

1) учредительное производство (регулирующее порядок создания, реорганизации и ликвидации структур, комплектования личного состава аппарата управления);

2) производство по выработке актов планирования;

3) производство по осуществлению оперативной деятельности органа управления (порядок разделения функций между органами, между структурными подразделениями и должностными лицами; расстановка кадров; определение конкретных заданий, контроль за их выполнением; применение мер поощрения и др.);

4) производство по осуществлению регистрационных действий (регулирующее порядок удостоверения органами управления юридических фактов или их систем);

5) по заключению административных договоров (регулирующее деятельность по осуществлению данной формы закрепления регулятивных отношений, особенно актуальных при решении комплексных проблем, там, где нет системы прямой административной подчиненности, а ведомственная разобщенность мешает объединению усилий различных органов по достижению единых целей);

6) по рассмотрению дел, связанных с реализацией субъективных прав граждан, служащих аппарата управления;

7) по разрешению административных споров;

8) по применению принудительных мер в сфере управления [134] См.: Актуальные проблемы административного права России (материалы научно-практической конференции) (выступление В. А. Юсупова) // Государство и право. 1999. № 5. С. 83. .

Д. Н. Бахрах считает, что в административно-правотворческом процессе можно выделить производства по принятию актов Правительством РФ, центральными федеральными органами исполнительной власти, главами исполнительной власти субъектов РФ.

В административно-правонаделительный (оперативно-распорядительный) процесс предлагается включить производства: по комплектованию личного состава; по приватизации государственного и муниципального имущества; по применению мер поощрения к индивидуальным и коллективным субъектам; по распределению ресурсов (квартир, денежных средств, земельных участков и т. п.); по выдаче разрешений (лицензий); по регистрации (транспортных средств, прав на недвижимость, граждан и т. п.); по аттестации; надзорные.

Административно-юрисдикционный процесс, по мнению Д. Н. Бахраха, состоит из производств: по жалобам граждан; по делам об административных правонарушениях; дисциплинарного; исполнительного (исполнение актов судов и иных уполномоченных органов о передаче денежных средств и иного имущества либо совершении определенных действий в пользу других граждан, организаций); по применению мер административного пресечения [135] См.: Бахрах Д. Н. Административное право России. С. 307—308. .

Свойственный «управленческой» концепции подход к соотношению понятий «процесс» и «производство» разделяется И. В. Пановой. Например, в административно-правонаделительном процессе она различает следующие производства: по обращениям (предложениям и заявлениям) граждан и юридических лиц о реализации принадлежащих им прав в сфере управления; разрешительное; регистрационное; учредительное; кадровое (служебное); административно-договорное; приватизационное [136] См.: Панова И. В.: 1) Административный процесс в Российской Федерации: понятие, принципы и виды//Правоведение. 2000. № 2. С. 126—127; 2) Актуальные проблемы административного процесса в Российской Федерации // Автореф. дис. … докт. юрид. наук. Екатеринбург, 2000. С. 8—9. .

Мы разделяем точку зрения В. Д. Сорокина, предложившего включить в структуру административного процесса производства, имеющие законодательное закрепление. В их числе можно назвать следующие производства: по принятию нормативных актов государственного управления; по предложениям и заявлениям граждан и обращениям организаций в сфере государственного управления; по административно-правовым жалобам и спорам; по делам о поощрениях; по делам об административных правонарушениях; по дисциплинарным делам; регистрационное, лицензионное, исполнительное производства. Критерием приведенной классификации производств является характер индивидуально-конкретных дел, под которым ученый понимает свойства, типичные для соответствующей категории дел [137] См.: Сорокин В. Д. Административно-процессуальное право: Учебник. СПб., 2004. С. 323-324. .

«В приведенной конструкции ясно различаются три вида производств единого административного процесса:

а) правотворческое производство;

б) ряд правонаделительных производств;

в) несколько правоохранительных производств.

Несмотря на имеющиеся конкретные особенности и различия между ними, названные группы административных производств связывает воедино коренная общность, дающая основание говорить о каждом из них как о системной части такого общего понятия, как административный процесс. Во-первых, все виды административных производств осуществляются в сфере государственного управления, представляя собой определенные процедуры рассмотрения возникающих в этой сфере индивидуально-конкретных дел.