Сергей Шатов - Административная юрисдикция. На примере деятельности органов государственного пожарного надзора

Во-вторых, каждый вид административного производства осуществляется преимущественно и главным образом органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Не меняет положения то, что лишь некоторые дела в соответствии с законом разрешают иные правомочные субъекты (например, мировые судьи, рассматривающие дела о некоторых административных правонарушениях).

В-третьих, материальные правовые отношения ряда отраслей российского права, реализуемые в ходе осуществления того или иного вида производства, регулируются нормами административно-процессуального права» [138] Сорокин В. Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. С. 124-125. .

Обратимся к краткому анализу производств, составляющих структуру административного процесса.

Государственное управление характеризуется уникальным для процессуально-правовой деятельности признаком, а именно наличием правотворческой функции, т. е. полномочиями по созданию новых норм права на основе и во исполнение закона. Данный вид правотворчества представляет собой порядок принятия нормативных юридических актов компетентным органом исполнительной власти.

В настоящее время существует множество правовых актов, регулирующих правотворческую деятельность органов исполнительной власти. При этом принципиально важную роль играет конституционная норма об отнесении к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов административного и административно-процессуального законодательства (п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ).

Производство по принятию нормативных актов государственного управления регламентируется: Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации» [139] СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712; 1998. № 1. Ст. 1; 2004. № 25. Ст. 2478; 2005. № 23. Ст. 2197. ; указами Президента РФ: от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» [140] СЗ РФ. 1996. № 22. Ст. 2663; 1997. № 20. Ст. 2242; 1998. № 33. Ст. 3967. ; от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» [141] СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945; № 21. Ст. 2023; 2005. № 12. Ст. 1023. ; от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» [142] РГ. 2004. 22 мая; 31 июля; 16 сент. ; от 13 октября 2004 г. № 1313 «Вопросы Министерства юстиции РФ» [143] Там же. 19 окт. ; постановлениями Правительства РФ: от 3 июня 1995 г. № 550 «О дополнительных функциях Министерства юстиции РФ» [144] СЗ РФ. 1995. № 24. Ст. 2281; 2000. № 49. Ст. 4826. ; от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» [145] СЗ РФ. 1997. № 33. Ст. 3895; 1999. № 8. Ст. 1026; 2002. № 40. Ст. 3929. ; от 29 ноября 2000 г. № 904 «Об утверждении Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов РФ» [146] СЗ РФ. 2000. № 49. Ст. 4826. ; приказами Минюста России: от 14 июля 1999 г. № 217 «Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» [147] РГ. 1999. 3 авт.; БНА. 1999. № 31. ; от 12 января 2004 г. № 5 «Об утверждении и введении в действие Разъяснений по применению Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов РФ» [148] РГ. 2004. 30 янв. и некоторыми другими нормативными актами.

В теории права нормативный правовой акт определяется как «изданный в особом порядке официальный акт-документ компетентного правотворческого органа, содержащий нормы права» [149] Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. М., 2000. С. 380; см. также: Теория государства и права: Учебник / Под ред. В. К. Бабаева. М., 1999. С. 276—278; Теория права и государства: Учебник/Под ред. В. В. Лазарева. М., 2001. С. 144-147. . Характерные признаки нормативного правового акта отражены в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. № 2 «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса РФ» (п. 12) [150] Бюллетень Верховного Суда РФ. 2003. № 3. , Правилах подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России (п. 2) (приказ МВД РФ от 27 июня 2003 г. № 484), Правилах подготовки нормативных правовых актов МЧС РФ и их государственной регистрации (приказ МЧС РФ от 23 марта 2004 г.) [151] Пожарное дело. 2004. № 8. С. 42-45. .

Нормативный правовой акт– это официальный документ, принятый (изданный) в определенном порядке уполномоченным на то органом государственной власти (местного самоуправления) или должностным лицом, направленный на установление, изменение или отмену правовых норм, рассчитанных на многократное применение и неопределенный круг лиц.

Правительство РФ, возглавляющее единую систему исполнительной власти, издает подзаконные акты в виде постановлений и распоряжений [152] См.: ст. 23 ФКЗ от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712; 1998. № 1. Ст. 1; 2004. № 25. Ст. 2478; 2005. № 23. Ст. 2197. . В Положениях о федеральных министерствах предусмотрены различные виды издаваемых ими нормативных правовых актов. Например, МВД РФ издает приказы, директивы, положения, уставы, инструкции, правила, наставления и иные нормативные правовые акты [153] См.: п. 1, 3, 8 Положения о МВД РФ, утв. Указом Президента РФ от 19 июля 2004 г. № 927 //СЗ РФ. 2004. № 30. Ст. 3149; п. 10 Правил подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России, утв. приказом МВД РФ от 27 июня 2003 г. № 484. ; Минюст России – приказы, распоряжения и другие акты [154] См.: пп. 9 п. 8 Положения о Министерстве юстиции РФ, утв. Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1313 // РГ. 2004. 19 окт. ; МЧС РФ – приказы, правила, инструкции и положения [155] См.: Правила подготовки нормативных правовых актов МЧС РФ и их государственной регистрации, утв. приказом МЧС РФ от 23 марта 2004 г. № 140 // Пожарное дело. 2004. № 8. С. 42-45. .

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти [156] В настоящее время на уровне федеральных органов исполнительной власти полномочиями по принятию нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности наделены федеральные министерства. Федеральные службы и агентства, по общему правилу, не вправе осуществлять подзаконное правотворчество, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ (см.: Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»). , затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, подлежат обязательной государственной регистрации. После прохождения государственной регистрации они должны быть официально опубликованы (кроме актов или их отдельных положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера). Данный вид государственной регистрации осуществляется Министерством юстиции РФ, уполномоченным вести Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Важным элементом этой регистрационной деятельности является проведение юридической экспертизы соответствия нормативного акта законодательству России.