Анна Соловьева - Административная юстиция и административное судопроизводство. Зарубежный опыт и российские традиции

В отличие от английской системы квазисудебных органов, квазисудебные органы США характеризуются довольно длительным рассмотрением дела, что во многом приближает их по срокам к обычным судам. Большим недостатком американских административных трибуналов являются крупные денежные расходы участников процесса: высокие адвокатские гонорары, расходы на многочисленные копии документов.

Общей тенденцией развития квазисудебных органов англо-американской системы права является постепенное отделение их от активной администрации и превращение в специализированные органы правосудия по административным делам. В США такой статус получили Федеральный суд по делам международной торговли, Федеральный претензионный суд, Федеральный налоговый суд, Комиссия по ценным бумагам, Агентство по защите окружающей среды. В Великобритании такие органы, как Трибунал железных дорог, Земельный суд, Апелляционный пенсионный трибунал, во многом приближаются к идеалу независимых административных судов.

Вместе с тем, в Великобритании наблюдается стремление граждан избегать сложных судебных и квазисудебных процедур по разрешению их конфликтов с администрацией. С этой целью они используют другие нетрадиционные, внесудебные способы защиты своих прав: обращение к депутатам Парламента, уполномоченным правительства, частным консультативным организациям, поддерживающим связь с органами государства [105] Dutheil de la Rochère J. Contrôle juridictionnel et nouvelles protections en Grandes Bretagne / Administration et administrés en Europe. P. 161–162; Боботов С. В. Буржуазная юстиция. Состояние и перспективы развития. М., 1989. С. 198–200. .

Проведенное сравнительно-правовое исследование ранее действовавшего и современного зарубежного законодательства об административной юстиции имеет теоретическое и практическое значение для развития данного института в Российской Федерации. Зарубежный опыт должен постоянно изучаться не только для совершенствования действующего российского законодательства и практики его применения, но и для разработки новых законов. Создание в России концепции административной юстиции невозможно без обращения к административному праву и законодательству зарубежных стран. Опыт иностранных государств может быть использован в различных направлениях: формирование законодательства об административном судопроизводстве и разработка процессуальных правил разрешения публично-правовых дел; организация и построение наиболее рациональной системы органов, уполномоченных разрешать публично-правовые споры: административных судов, квазисудебных органов.

Дискуссия об административной юстиции в Российском государстве длится уже почти полтора века. Спор, возникший на страницах отечественных юридических журналов во второй половине XIX в., развивается и сегодня в направлении поиска наиболее приемлемого для российских правовых традиций способа разрешения публично-правовых споров и средства защиты публичных прав граждан и организаций от незаконных актов, действий (бездействия) органов управления, их должностных лиц и государственных служащих. Незавершенность дискуссии об административной юстиции как о непременном элементе российского государственного механизма объясняется недостаточной обособленностью и самостоятельностью административного права в правовой системе нашего государства, неоднозначной оценкой роли государства в управлении экономическими и социальными процессами, а также несовершенством административного законодательства, что имело место на рубеже XIX–XX вв. и наблюдается в настоящее время.

Принцип законности, основной принцип правового государства, глубоко проникший в правовые системы государств Европы и Америки, нашел свое воплощение в деятельности судов (административных или общей юрисдикции) по восстановлению публичных прав личности, нарушенных незаконными актами государственной администрации. Российское государство сегодня совершает в этом направлении только первые шаги: в 1993 г., почти через 200 лет с момента возникновения административной юстиции в Европе, административное судопроизводство получило свое конституционное закрепление в ст. 118 Конституции Российской Федерации. Это событие можно считать результатом научных разработок российских государствоведов и административистов конца XIX – начала XX в. (Н. М. Коркунова, И. Т. Тарасова, М. А. Лозина-Лозинского, А. Д. Градовского, С. А. Корфа, А. И. Елистратова, М. Д. Загряцкова), а также ученых-юристов 1940–1970 гг., заложивших фундамент теории российской административной юстиции.

Главной победой отечественной теоретической мысли конца XIX – начала XX в. стало единство мнений в вопросе о сущности и материально-правовой природе института административной юстиции. Административная юстиция – это публично-правовой институт, созданный для разрешения публично-правовых споров о законности правовых актов органов публичного управления и восстановления субъективных публичных прав граждан и организаций и правопорядка в государстве [106] Коркунов Н. М. Очерк теорий административной юстиции: Сб. статей. 1877–1897. СПб., 1898. С. 218; Корф С. А. Административная юстиция в России. СПб., 1910. Т. 2. С. 446–448; Тарасов И. Т. Организация административной юстиции // Юридический вестник. 1887. Сент. С. 33; Загряцков М. Д. Административная юстиция и право жалобы. С. 9. . Была очерчена специфическая сфера действия административной юстиции – публичное право во всех его проявлениях: государственных, административных, финансовых правовых отношениях, отношениях в области местного самоуправления. Кроме того, было установлено, что предметом публично-правового спора является незаконный акт публичного управления, а обязательным его участником – орган или должностное лицо, наделенные публично-властными полномочиями.

Однако единогласие мнений ученых-юристов в вопросе о публично-правовой природе административной юстиции не послужило основой для выработки единого, общепринятого в науке государственного и административного права понятия административной юстиции. Под влиянием европейских школ административного права в российском административном праве сформировались различные системы взглядов на организацию института административной юстиции.

Учение французских (Брогли, Л. Порталиса, Барбу) и немецких юристов (О. Бэра, Пфейфера, Л. Штейна) о передаче административно-правовых споров на рассмотрение судов общей юрисдикции нашло своих последователей в России в лице С. К. Гогеля, М. А. Лозина-Лозинского, С. А. Корфа [107] Гогель С. К. Правительствующий Сенат в XIX столетии. СПб., 1911. С. 131–136; Корф С. А. Реформа Сената // Вопросы права. 1912. Кн. IX (1). С. 9–10; Лозина-Лозинский М. А. Административная юстиция и преобразование Правительствующего Сената (часть 2) // Журнал Министерства юстиции. 1907. № 2. С. 128; Зеленцов А. Б. Административная юстиция. М., 1997. С. 57–58. . Русские административисты выступали за реализацию в российском законодательстве принципа единой юстиции, гарантии беспристрастного и независимого правосудия по административным спорам. М. А. Лозина-Лозинский, наиболее яркий сторонник данного принципа, рассматривал Сенат как «воплощение принципа единства всей юстиции: гражданской, уголовной, административной – в форме теоретически более полной и совершенной, чем все построения западных теоретиков единой юстиции» [108] Лозина-Лозинский М. А. Указ. соч. С. 129. . Он предлагал образовать в составе существовавших в то время судебных палат специальные административно-судебные отделения из судей и специалистов по вопросам управления. Высшей инстанцией, по его мнению, должен стать I Департамент Сената, преобразованный в Высший административный суд Российской империи, наравне с Кассационными департаментами Сената, высшими инстанциями по гражданским и уголовным делам.