Анна Соловьева - Административная юстиция и административное судопроизводство. Зарубежный опыт и российские традиции

Новейшая немецкая школа административного права, основоположником которой был Р. Гнейст, нашла широкое признание среди русских административистов [109] Коркунов Н. М. Очерк теорий административной юстиции. С. 209–218; Тарасов И. Т. Организация административной юстиции. С. 64; Невский А. Административная юстиция (часть 2) // Юридический вестник. 1885. № 12. С. 620; Градовский А. Д. Государственное право. Лекции. СПб., 1880. С. 227. и рассматривалась ими как наиболее совершенный тип организации административной юстиции. Н. М. Коркунов, И. Т. Тарасов, А. Невский, А. Д. Градовский выступали за реорганизацию российского законодательства о разрешении административно-судных дел и образование в России особой системы административных судов по типу прусской административной юстиции. По их мнению, эту систему должен был возглавить независимый от судов общей юрисдикции Высший административный суд, прообразом которого они также считали I Департамент Сената.

Полемика об организации административной юстиции неизбежно привела и к поляризации мнений ученых-административистов по вопросу о процессуальной форме разрешения споров публично-правового характера и о пределах полномочий органов, разрешающих эти споры. Сторонники принципа единства юстиции выступали за применение основных начал и принципов гражданского процесса при рассмотрении административно-правовых споров (гласности, состязательности, равноправия сторон), а также признавали необходимым ограничить пределы административно-правового спора исключительно вопросами права.

Состязательность и нарушение фактического интереса стали краеугольным камнем в споре ученых. Последователи немецкой школы однозначно выступали за следственное начало в административном судопроизводстве. Состязательное судопроизводство по административным делам, по их мнению, противоречило бы объективному назначению административной юстиции по поддержанию объективного правопорядка ex officio [110] См., напр.: Коркунов Н. М. Очерк теорий административной юстиции. С. 203. . По этой же причине для устранения административной неправды в сфере дискреционной власти сторонники идей Р. Гнейста отстаивали точку зрения о широком контроле административного суда за действиями администрации.

Средством возбуждения административно-правового спора перед органом административной юстиции – судом общей юрисдикции или административным судам – русские государствоведы единодушно признавали административный иск . Жалобу они расценивали как средство защиты нарушенного права и непредусмотренного законом интереса в порядке подчиненности перед вышестоящим начальством.

Более совершенная научная мысль российских правоведов намного обогнала консервативную практику разрешения административных правовых споров в Российской империи. До 1916–1917 гг. наше государство не знало института административной юстиции ни в качестве специальных административных судов, ни в качестве отправления правосудия по публично-правовым спорам судами общей юрисдикции. Российской правовой системе не были известны и специальные процессуальные формы административного судопроизводства. А. Невский считал отечественное законодательство об административной юстиции самым отсталым в ряду европейских законодательств [111] Невский А. Административная юстиция (часть 2). С. 594. . Тем не менее, нельзя полностью отрицать значение существовавших во второй половине XIX в. – первом десятилетии XX в. институтов, предназначенных для рассмотрения и разрешения спорных административно-судных дел. В целом их можно охарактеризовать так:

– разрешение публично-правовых споров осуществлялось в форме обжалования по начальству неправомерных действий и актов администрации;

– единственной формой возбуждения спора для гражданина или общественного установления являлась жалоба; прокурор мог принести протест на незаконный акт органа государственного управления;

– подача жалоб по начальству обусловливала множественность и узкую специализацию органов, их рассматривающих; административно-судебные места общей компетенции (кроме Сената) еще не существовали;

– должностные лица (губернаторы, генерал-губернаторы, исправники, становые приставы, министры, главноуправляющие) рассматривали жалобы единолично, по принципу «судья в собственном деле»;

– некоторые коллегиальные органы имели свои процессуальные правила по разрешению жалоб.

Административно-спорные дела на местном уровне рассматривались различными органами. Некоторые коллегиальные органы губернской и уездной администрации можно считать слабыми, но все-таки подобиями административно-судебных учреждений. Среди них – губернские правления , которые, согласно Учреждению о губерниях, являлись высшими губернскими местами и осуществляли в пределах губернии надзор за исполнением законов и прекращение незаконных действий, в том числе путем разрешения жалоб граждан и обществ [112] Невский А. Административная юстиция (часть 2). С. 601–604. . Губернские правления обладали широкой административно-судебной компетенцией. Они рассматривали дела по протестам губернского прокурора и его товарищей, по жалобам стряпчих, по жалобам на решения городских дум, на действия уездной, городской и тюремной полиции. Кроме того, им были подведомственны и споры о компетенции между уездными и городскими присутственными местами. В состав правления входили: председатель (губернатор) и губернские профессиональные чиновники. Решения губернского правления могли быть обжалованы в I Департамент Сената в течение 6 месяцев с момента исполнения решения или в течение 3 месяцев с момента его объявления, если исполнение еще не было начато.

Для контроля за законностью деятельности органов общественного самоуправления были сформированы губернские по земским и городским делам присутствия в соответствии с Положением о губернских и уездных земских учреждениях 1890 г. и Городовым положением 1892 г. Названные присутствия обладали полномочиями по рассмотрению жалоб на постановления и распоряжения уездных и губернских земских собраний, городских дум, уездных, городских и губернских управ. Им было вверено право самостоятельно отменять данные постановления и распоряжения, противоречащие закону или вынесенные с нарушением компетенции, пределов власти или порядка действия земских учреждений. В случае несоответствия решений общественного управления государственным пользам и нуждам, то есть по причине их нецелесообразности, губернатор (по должности председатель губернского присутствия) мог представить их на рассмотрение присутствия, которое могло либо привести его в исполнение, либо представить его на рассмотрение в Государственную Думу [113] Ивановский В. В. Учебник административного права. Казань, 1907. С. 110–116. .