Валентин Сорокин - Избранные труды

Таким образом, краткий анализ имеющихся в нашей административно-правовой литературе высказываний о структуре управленческой деятельности показывает, что единства взглядов по этим вопросам нет, больше того, нет и единообразия в оценке одних и тех же используемых понятий и терминов. Так, подбор и расстановку кадров С. С. Студеникин называл формой исполнительно-распорядительной деятельности, для И. Н. Ананова – это способ или прием управления, а для И. Н. Пахомова – одна из функций управления.

Задача, следовательно, состоит в том, чтобы унифицировать понятия, определить место и назначение каждого из названных здесь элементов управленческой деятельности нашего государства. Эта задача имеет не только теоретическое, но и практическое значение, поскольку ее решение позволит разработать и осуществить меры по улучшению организации государственного управления. С этим тесно связана проблема совершенствования всего процесса управления или административного процесса в широком смысле.

При классификации элементов советского государственного управления мы исходим из того, что эта деятельность сложная и многообразная, использующая в процессе своего осуществления правовые и неправовые средства, выполняемая органами, имеющими различное положение, свои конкретные задачи, определенное место в системе, связи с другими государственными и общественными органами, что эта деятельность осуществляется в различных видах и формах.

Любая классификация дает относительное представление о рассматриваемом понятии. Она способна охватить лишь самые главные стороны и черты данного явления. В основу классификации элементов управленческой деятельности необходимо, на наш взгляд, положить те из них, которые являются наиболее характерными и используются в работе по крайней мере большинства исполнительных и распорядительных органов. К таким элементам относятся функции, виды и формы советского государственного управления.

Термин «функция» означает выполнение, осуществление. В ряде случаев им обозначается действие, например выполнение определенным органом соответствующей деятельности. Этот термин широко применяется в различных отраслях науки, в том числе и в праве. Определение функции дает общая теория государства и права, причем она оперирует главным образом понятиями функции государства. Наиболее распространенным мнением представителей теории государства и права является взгляд на функции как на основные направления, главнейшие стороны деятельности данного государства, соответствующие его коренным задачам [61] См., например: Голунский С. А., Строгович М. С. Теория государства и права, Госюриздат, 1940, стр. 51; «Теория государства и права», Госюриздат, 1949, стр. 92–93; Карева М. П., Кечекьян С. Ф., Федькин Г. И., Федосеев А. С. Теория государства и права, Госюриздат, 1955, стр. 211;«Общая теория государства и, права», изд-во ЛГУ, 1961, стр. 46; Александров Н. Г., Калинычев Ф. И., Карев Д. С., Недавний А Л., Туманов В. А., Шебанов А. Ф. Основы теории государства и права, Госюриздат, 1963, стр. 169. .

Несколько иначе определяется понятие функции в философской литературе – это внешнее проявление свойств какого-либо объекта в данной системе отношений. Например, функции органов чувств, функции денег и т. д. [62] «Философский словарь», Госполитиздат, 1963, стр. 490.

Нам представляется, что применительно к советскому государственному управлению приведенные определения нуждаются в коррективах. В отличие от функций государства, которые выступают как элементы организационно-статического понятия, функции государственного управления необходимо рассматривать как элементы динамического понятия, каким является управленческая деятельность как таковая. Следовательно, едва ли можно считать функции государственного управления только в качестве его основных направлений. Взять, к примеру, такую функцию управления, как подбор и расстановка кадров. Это не направление управленческой деятельности, а ее внутренний элемент.

Нельзя также сказать, что функции управления есть внешнее проявление свойств какого-либо органа. Любой исполнительно-распорядительный орган в процессе деятельности осуществляет контроль, который составляет функцию, т. е. часть общей задачи управления, но никак не свойство этого органа.

Советская управленческая деятельность имеет вполне определенное содержание, заключающееся в практическом руководстве хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством. Отдельные, более или менее определенные части этого содержания и составляют, по нашему мнению, функции управленческой деятельности [63] Мы разделяем мнение В. М. Манохина, который под функцией управления понимает «часть регулирования деятельности социально-общественного объединения, которая имеет относительно обособленный и самостоятельный характер и свою целенаправленность, например, планирование, снабжение, учет и контроль и др.» ( Манохин В. М. О предмете и задачах науки управления в современный период, «Советское государство и право» 1965 г. № 2, стр. 86). // «По-видимому, – пишут акад. А. И. Берг и Ю. И. Черняк, – общей функцией заводоуправления является управление всеми производственными и экономическими процессами на заводе. Когда мы начнем членить эту функцию на части, то целесообразно выделить функцию планирования, текущего управления производством, материально-технического и иного обеспечения производства, функцию контроля и учета. Эти крупные функции можно, в свою очередь, подразделить на более мелкие» ( Берг А. И., Черняк Ю. И. Информация и управление, «Экономика», 1966, стр. 21). .

В зависимости от конкретных условий, потребностей обстановки и т. д. эти функции, во всяком случае некоторые из них, могут приобретать относительную самостоятельность, в силу чего возникает потребность в реализации их специальными звеньями или подразделениями управленческого аппарата либо отдельной системой органов, например народного контроля.

К важнейшим функциям управления относятся, например, планирование и координация, контроль и проверка исполнения, подбор и расстановка кадров, учет и статистика, нормирование труда и заработной платы, обобщение и распространение передового опыта, организация социалистического соревнования и т. д. Названные функции осуществляются исполнительно-распорядительными органами в неодинаковом объеме, что зависит от места данного органа в системе, характера его компетенции, задач [64] См., например: «Функции министерства СССР в Общем положении о министерствах СССР, утвержденном Советом Министров СССР 10 июля 1967 г.» (СП СССР 1967 г. № 17, 116). .