Валентин Сорокин - Избранные труды

Нам представляется, что функции управленческой деятельности раскрывают основные элементы ее содержания, дают представление о важнейших внутренних частях этой деятельности, говорят о том, из чего складывается данная деятельность.

Любая функция управления нуждается в реализации. Основные пути этой реализации, как нам представляется, составляют виды управленческой деятельности, т. е. определенные процессы, в ходе которых обеспечивается выполнение названных функций. Следовательно, вид управленческой деятельности можно рассматривать как способ осуществления функций управления.

К видам управленческой деятельности Советского государства относятся:

1. Издание нормативных актов управления.

2. Применение права.

3. Оперативно-организационная работа.

4. Материально-технические действия.

По общему правилу, деятельность подавляющего большинства исполнительных и распорядительных органов государственной власти складывается из совокупности названных видов. Вместе с тем некоторые органы в силу особенностей своей компетенции выполняют не все, а лишь часть видов управленческой деятельности. Например, административные комиссии при исполкомах районных, городских Советов депутатов трудящихся не правомочны издавать нормативные акты управления. Административные комиссии выполняют неполную управленческую деятельность. Они лишены права нормотворчества. Кроме того, строго ограничена их деятельность по применению норм административного права. Они могут применять только определенные меры принуждения, но не вправе применять меры поощрения и т. д [65] Сорокин В. Д. Административные комиссии при исполнительных комитетах районных, городских Советов депутатов трудящихся, «Юридическая литература», 1964. .

Правомочия административных комиссий соответствуют их задачам, которые состоят в обеспечении соблюдения социалистической законности, воспитании граждан в духе точного и неуклонного исполнения советских законов, бережного отношения к социалистической собственности, честного отношения к государственному и общественному долгу, соблюдения правил социалистического общежития [66] Положение об административных комиссиях при исполнительных комитетах районных, городских Советов депутатов трудящихся РСФСР и о порядке производства по делам об административных нарушениях («Ведомости Верховного Совета РСФСР» 1962 г. № 13, ст. 166). .

Следует учитывать, что, несмотря на правотворческий характер управленческой деятельности в целом, отдельные органы управления не обладают правомочиями издавать нормативные акты.

Другой важный момент осуществления видов управленческой деятельности состоит в зависимости между объемом тех или иных видов управленческой деятельности, с одной стороны, и характером компетенции данного исполнительного и распорядительного органа – с другой. Как известно, согласно общепринятой в науке административного права классификации органы государственного управления по характеру компетенции делятся на органы общей и специальной компетенции. В первом случае компетенция органов распространяется на все или большинство отраслей исполнительно-распорядительной деятельности. Во втором случае органы государственного управления ведают либо отраслями управления, например Министерство культуры СССР, либо отдельными функциями управления, например Госплан СССР [67] См., например: Петров Г. И. Советское административное право, изд-во ЛГУ, 1961, стр. 149. Некоторые авторы по характеру компетенции делят органы государственного управления на три группы: общей, отраслевой и специальной компетенции («Советское административное право. Общая часть», Госюриздат, 1962, стр. 123). .

Характер компетенции заметно отражается на таких, например, видах управленческой деятельности, как издание нормативных актов, применение права, а также на направленности оперативно-организационной работы. Так, органы государственного управления специальной компетенции, ведающие определенными функциями, вправе давать обязательные указания и многим центральным отраслевым органам. Как известно, Государственный комитет по науке и технике имеет право принимать по вопросам, отнесенным к его компетенции, постановления, обязательные для министерств и ведомств [68] СП СССР 1966 г. № 21, ст. 193. .

Имеется зависимость между характером компетенции органа и применением права как вида управленческой деятельности.

Известно, что до 1961 г. некоторые министерства и их органы имели право не только налагать, но и устанавливать штрафы в административном порядке (Министерство путей сообщения СССР, Министерство морского флота и некоторые другие). После принятия Указа Президиума Верховного Совета СССР от 21 июня 1961 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке» правоприменяющая деятельность этих органов претерпела заметные изменения [69] Так, раньше Министерство морского флота СССР в соответствии с п. 4 Положения о нем издавало в установленном порядке обязательные постановления по вопросам охраны порядка и безопасности движения по морским путям, охраны имущества транспорта, предупреждения и пресечения случаев незаконного использова– // ния транспорта, проведения санитарных и противопожарных мероприятий (СП СССР 1958 г. № 9, ст. 78). После издания Указа от 21 июня 1961 г. Министерство морского флота СССР устанавливает правила пользования средствами морского транспорта, правила по охране порядка и безопасности движения, а также правила пожарной безопасности и санитарные правила на морском транспорте» (СП СССР 1963 г. № 12, ст. 121). .

Оперативно-организационная работа также зависит от характера компетенции органа, ее осуществляющего. В исполнительно-распорядительных органах общей компетенции она имеет межотраслевой характер, в органах отраслевой компетенции эта работа строится с учетом специфики той области, которой руководит данный орган. Здесь оперативно-организационная работа приобретает большую специализацию.

На соотношение видов управленческой деятельности непосредственно влияет и объем компетенции того или иного органа. Различие в объеме компетенции центральных и местных органов государственного управления влечет за собой установление определенного удельного веса каждого из видов управленческой деятельности. Для местных органов, в силу особенностей их положения, непосредственной близости к предприятиям, организациям, населению, первостепенное значение приобретает, например, оперативно-организационная работа, тогда как для центральных органов управления преобладающее значение имеет нормотворческая деятельность. Разумеется, преобладание того или иного вида управленческой деятельности ни в коей мере не снижает значимости остальных видов. Все зависит от совокупности конкретных условий, в которых находится исполнительный и распорядительный орган.