Валентин Сорокин - Избранные труды

а) государственное управление – одна из форм деятельности Советского государства, охватывает весьма широкую сферу общественных отношений, отрасли которой заметно отличаются друг от друга по содержанию. Это, в свою очередь, отражается на содержании и особенностях административного процесса и административно-процессуального права, регулирующих определенную часть общественных отношений, складывающихся во всех управленческих отраслях;

б) структура государственного управления включает в себя четыре разновидности действий исполнительных и распорядительных органов государственной власти: издание нормативных актов, применение права (принятие индивидуальных актов), оперативно-организационная работа и материально-технические действия. Два первых вида имеют юридический характер, поскольку регулируются нормами административного права, как материального, так и процессуального. В общем плане эти два вида управленческой деятельности составляют основу административного процесса;

в) административный процесс также проявляется в организующей деятельности, так как посредством его достигаются организационные цели, свойственные государственному управлению в целом.

Советский административный процесс тесно связан с государственным управлением. Если представить эту связь в наиболее общем, принципиальном выражении, то административный процесс можно определить как часть управленческой деятельности, в ходе осуществления которой происходит применение норм материального права (прежде всего, административного), т. е. разрешение индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления.

Наличие связи между двумя явлениями отнюдь не означает признания их тождества. Административный процесс – понятие более узкое, чем государственное управление. Он регулируется специальными правилами – административно-процессуальными нормами. Следовательно, та часть управленческой деятельности, которая находится за пределами регулирующего воздействия административно-процессуальных норм, не может рассматриваться как административный процесс, хотя и относится к государственному управлению. Мы имеем в виду оперативно-организационную работу исполнительных и распорядительных органов и их материально-технические действия.

Признавая административный процесс как урегулированную специальными юридическими правилами часть управленческой деятельности, мы подходим к иному аспекту связи между элементами данной системы, а именно: между административным процессом и административно-процессуальным правом. Разумеется, эта связь не ограничивается взаимодействием лишь названных двух элементов. Она имеет значение для всей системы в целом.

Интересы исследования любого явления требуют единого подхода к используемым в научном обороте терминам. Это предварительное замечание оказывается нелишним потому, что в связи с возросшим вниманием со стороны ученых к проблемам административного процесса на страницах специальной юридической литературы все шире стала использоваться терминология, до недавнего времени применявшаяся главным образом лишь в работах по уголовному и гражданскому процессам.

Речь прежде всего идет о таких понятиях, как «процесс» и «производство». Потребность в точном определении содержания этих понятий возникает в связи с наметившейся в нашей административно-правовой литературе тенденцией к различной их оценке.

В Большой Советской Энциклопедии сказано: «Процесс (лат. processus – движение вперед, от procedo – продвигаюсь) – 1) последовательные изменения к-л предмета или явления, в котором выражаются определенные объективные закономерности (напр., П. развития растений); совокупность последовательных действий, направленных на достижение определенного результата (напр., производственный процесс);

2) в праве – а) разбор судебного дела; б) установленный законом порядок деятельности суда по разбирательству и разрешению уголовных и гражданских дел».

Итак, процесс – это регламентированная законом деятельность определенных государственных органов, связанная с выполнением поставленных перед ними задач. Применительно к гражданскому и уголовному процессам можно сказать, что они составляют в полном объеме деятельность судебных органов.

Не случайно поэтому гражданский процесс часто отождествляют с гражданским судопроизводством, а уголовный процесс – с уголовным судопроизводством.

Однако процесс судопроизводства, в свою очередь, складывается из ряда последовательно осуществляемых действий, имеющих общий или специальный характер. При этом отдельные группы специальных действий, объединяемых единством их содержания и целенаправленности, образуют то, что в законодательстве и теории именуется «производством». Этот термин охватывает либо определенную категорию дел, либо процедуру деятельности соответствующего судебного органа, например кассационной инстанции.

Обратимся к закону. Гражданско-процессуальный кодекс РСФСР регулирует порядок рассмотрения в суде определенных категорий дел. Он устанавливает, что гражданский процесс (судопроизводство в целом) складывается из ряда производств, куда относятся: а) исковое производство (ст. 113–230); б) производство по делам, возникающим из административных правонарушений (ст. 231–244); в) дела особого производства (ст. 245–281); г) производство в кассационной инстанции (ст. 282–318); производство в надзорной инстанции (ст. 319–332); е) исполнительное производство (ст. 338–432).

Подобным образом обстоит дело и с уголовным процессом. Помимо общих положений Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР содержит нормы, регулирующие: а) производство в суде первой инстанции (ст. 221–324); б) производство в кассационной инстанции (ст. 371–383); производство по делам несовершеннолетних (ст. 391–402), и др.

Отсюда вырисовывается и соотношение между указанными понятиями: процесс и производство соотносятся как общее и особенное. Производство – часть процесса; процесс есть совокупность производств.

В административно-правовой литературе мы обнаруживаем уже совершенно иную трактовку интересующих нас понятий. Производство здесь рассматривается более широко, нежели процесс. «Административное производство, – пишет Н. Г. Салищева, – охватывает все стороны деятельности аппарата, начиная от подготовки и издания актов управления и заканчивая материально-техническими действиями (например, делопроизводство), и опосредствует применение норм административного права и норм некоторых других отраслей права» [85] Салищева Н. Г. Административный процесс в СССР, «Юридическая литература», 1964, стр. 8. .