Валентин Сорокин - Избранные труды

Под применением норм советского административного права следует понимать разрешение на их основе индивидуально-конкретных дел уполномоченными на то органами государства, общественными организациями, а также должностными лицами [79] Петров Г. И. Сущность советского административного права, стр. 177. – Подробнее о применении правовых норм см. гл. II настоящей работы. . Действительно, в подавляющем большинстве случаев применение административного права состоит именно в разрешении конкретных дел. Поэтому основной формой применения права следует признать административный акт. Но этим применение административно-правовых норм не исчерпывается. Во-первых, издание компетентными органами государственного управления нормативных актов есть в то же время применение нормы, которая устанавливает это правомочие. Во-вторых, в процессе применения норм административного права имеют значение действия управомоченных лиц, хотя они и не направлены на разрешение конкретного дела. Такие действия предусматриваются актами компетентных органов и составляют специальное правомочие данного субъекта. Например, Положение о добровольной народной дружине по охране общественного порядка, которое предоставляет дружинникам право доставлять в случае необходимости граждан, нарушающих общественный порядок, в штаб дружины, милицию, в ближайший сельский или поселковый Совет [80] СП РСФСР 1960 г. № 14, ст. 56. . Реализация указания нормативного акта есть не что иное, как применение к нарушителю определенного способа воздействия. Однако при этом не преследуется цель разрешения данного дела. Вот почему применение административного права включает в себя не только разрешение индивидуально-конкретных дел, но и совершение таких действий управомоченным субъектом, в результате которых наступают правоотношения [81] Пиголкин А. С. Формы реализации норм общенародного права, «Советское государство и право» 1963 г. № 6, стр. 29. .

Применение административного права – вид юридической деятельности исполнительных и распорядительных органов. Оно имеет самое непосредственное отношение к проблеме укрепления социалистической законности. Это обстоятельство не всегда учитывается. В определении понятия социалистической законности в ряде случаев отмечают лишь необходимость надлежащего исполнения советских законов. «Социалистическая законность, – пишет М. Д. Шаргородский, – это конституционный принцип социалистического государства, заключающийся в том, что все органы государственной власти и государственного управления, все должностные лица, общественные организации и граждане в своей деятельности обязаны точно и неуклонно исполнять законы и основанные на них подзаконные акты» [82] «Общая теория государства и права», изд-во ЛГУ, 1961, стр. 434; см. также: Керимов Д. А. Обеспечение законности в СССР, Госюриздат, 1956, стр. 15; «Основы теории государства и права», Госюриздат, 1963, стр. 332. .

Исполнение и применение – это различные способы реализации права, поэтому для состояния законности имеет значение не только исполнение законов, но и их правильное применение.

3. Оперативно-организационная работа как вид управленческой деятельности отличается от двух ранее названных видов своим смешанным организационно-правовым составом. Если издание нормативных актов и применение административного права относятся к действиям юридическим, то оперативно-организационная работа – деятельность преимущественно не юридическая [83] К числу неправовых действий органов государственного управления Ю. М. Козлов относит материально-технические операции и организационные мероприятия (см.: Козлов Ю. М. Соотношение государственного и общественного управления в СССР, стр. 41). .

Этот вид управленческой деятельности имеет своим содержанием непосредственное практическое руководство работой соответствующего аппарата. Оперативно-организационная работа – это повседневное направление усилий людей, координация их деятельности.

Следует различать по крайней мере два направления такой работы. Одно имеет своей задачей организацию функционирования других, например, нижестоящих органов данной системы либо общественных организаций, а также советских граждан. Это – деятельность внешнего плана, выходящая за рамки аппарата данного исполнительного и распорядительного органа. Другое направление обращено внутрь аппарата. Оно связано с организацией работы отдельных его звеньев, внутренних подразделений, обеспечением надлежащего взаимодействия между ними и т. д.

Оперативно-организационная работа осуществляется в различных формах, в том числе и неправовых, поскольку Советское государство не ставит своей целью скрупулезное правовое регламентирование деятельности, которая в значительной степени предполагает развитие разумной инициативы и самостоятельности в рамках социалистической законности и практических задач данного органа государственного управления. К числу форм оперативно-организационной работы относится проведение разного рода совещаний, инструктирование, обмен опытом работы, организация исполнительства и другие, включая работу по обеспечению необходимых принципов делового сотрудничества в коллективе, внедрение ленинского стиля в работе и т. д.

4. К оперативно-организационной работе близко примыкают материально-технические операции. Это самостоятельный вид управленческой деятельности, представляющий интерес прежде всего для науки управления.

В систему материально-технических действий входят многочисленные и разнообразные операции, например, делопроизводство, справочно-информационная служба, хранение документации, счетоводство, обобщение материалов и другие подготовительные действия.

Для материально-технических действий специфично следующее:

а) они имеют вспомогательный характер, в значительной степени являются техническими;

б) как правило, эти действия не направлены на достижение юридического результата, хотя сами совершаются на правовой основе;

в) осуществляются уполномоченными лицами и регламентируются нормативными актами, составляя служебные обязанности соответствующих лиц [84] Агеева Е. A. О понятии и классификации материально-технических действий исполкомов местных Советов, «Правоведение» 1965 г. № 2. .

Такова краткая характеристика сущности и структуры советской управленческой деятельности – исходного элемента системы «государственное управление – административный процесс – административно-процессуальное право».

Обращаясь к анализу административного процесса, в качестве вывода из сказанного необходимо отметить, что: