Данил Винницкий - Российское налоговое право

Принципиально иная ситуация в налоговом праве, особенно в сфере отношений по уплате (взиманию) налогов и сборов (гл. 8 НК РФ). Налоговый орган практически не обладает в этих отношениях никакими дискреционными полномочиями. Он не может по своему усмотрению увеличить или уменьшить сумму налога для конкретного налогоплательщика (руководствуясь, например, соображениями целесообразности или требованием эффективности использования средств), определить для него объект налогообложения иначе, чем это предусмотрел законодатель и т. п. Единственная задача налогового органа в сфере отношений по уплате (взиманию) налога или сбора – это наиболее точным образом исполнить закон о налоге (сборе). Известно, что традиционно императивный метод правового регулирования предполагает, что управомоченная, властная сторона подчиняет своему волеизъявлению волю подвластного субъекта. Решения управомоченной стороны могут непосредственно порождать обязанности у подчиненной стороны правового отношения. Можно ли утверждать, что к отношению по уплате (взиманию) налога безупречно подходит эта схема? Думается, что нет. В рамках данных отношений налоговый орган не способен подчинить своему акту властного волеизъявления действия налогоплательщика, если каждый элемент содержания этого акта не будет непосредственно вытекать из конкретных нормативных предписаний законодателя. По российскому праву налоговый орган не вправе в одностороннем порядке определять для налогоплательщика (налогового агента, плательщика сбора), в каком размере, в какие сроки, на каких условиях должен быть произведен платеж налога (сбора). Более того, в силу пп. 11 п. 1 ст. 21 НК РФ налогоплательщик (налоговый агент, плательщик сбора) вправе не выполнять неправомерные акты и требования налоговых органов и их должностных лиц, не соответствующие НК РФ или иным федеральным законам. Таким образом, основные участники налоговых отношений – налоговый орган и налогоплательщик (налоговый агент, плательщик сбора) в равной степени оказываются максимально жестко подчиненными налоговому закону, который детально регламентирует все элементы налогообложения: объект, налоговую базу, ставку налога, налоговый период, порядок исчисления налога и т. д. (ст. 17 НК РФ) [202].

Если же обратиться к таким правовым образованиям, также многими учеными включаемым в систему финансового права, как банковское право, правовое регулирование ценных бумаг, государственный и муниципальный кредит, расчеты и т. п., то можно обнаружить, что доминирующим для регулирования соответствующих отношений выступает метод юридической децентрализации – диспозитивный метод. Особая ситуация складывается в сфере валютных отношений, для регулирования которых вообще используются совершенно различные юридические начала: с одной стороны, гражданско-правовой метод для определения правомочий собственников на распоряжение валютными ценностями, с другой стороны, административно-правовой метод (в наиболее типичной его форме проявления) для установления определенных публичных ограничений в соответствующей сфере.

На основании всего изложенного можно прийти к выводу, что по критерию метода правового регулирования финансовое право выступает как неоднородное правовое образование , не обладающее по своим регулирующим свойствам необходимым единством.

Следующий момент, свидетельствующий о комплексном характере отрасли финансового права, – это чрезвычайная беднота его общих положений (общей части). Число нормативно-правовых положений, которые могли бы быть отнесены к общей части финансового права, крайне мало. Это, безусловно, связано и с тем, что в настоящее время в принципе отсутствует какой-либо единый нормативный акт, посвященный финансово-правовым вопросам в целом [203]. На этом фоне общие части отдельных правовых образований, традиционно включаемых в состав финансового права, активно развиваются. Особенно данные тенденции заметны в налоговом и бюджетном праве. Таким образом, в целом сложилась такая ситуация, что сейчас практически отсутствуют какие-либо институты общей части финансового права, нормативные предписания которых были бы непосредственно закреплены в действующем законодательстве.

Обратимся для примера к институту финансового контроля и, в частности, к таким его разновидностям, как бюджетный и налоговый. Положения гл. 14 НК РФ о налоговом контроле и гл. 26 БК РФ, посвященной бюджетному контролю (отметим, БК РФ использует термин «государственный и муниципальный финансовый контроль», но из содержания конкретных статей Кодекса (ст. 265–273 БК РФ) следует, что речь идет исключительно о бюджетном контроле), существенно, можно даже сказать, кардинально отличаются друг от друга. Налоговый контроль и бюджетный контроль различаются и по органам, их осуществляющим, и по критерию цели. Так, перечень органов, осуществляющих бюджетный контроль, достаточно обширен (ст. 265–270 БК РФ). Этот вид контроля включает парламентский бюджетный контроль, в том числе контроль в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов, контроль в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов, представительных органов местного самоуправления в ходе парламентских слушаний и т. д. Очевидно, что в рамках парламентского бюджетного контроля может оцениваться, например, целесообразность и эффективность определенных расходов, предлагаемых исполнительными органами власти в проекте соответствующего бюджета. Следовательно, цель бюджетного контроля – не только обеспечение законности, но и целесообразности действий подконтрольных субъектов [204]. Напротив, в силу ст. 30, 82 НК РФ органами налогового контроля, за небольшими исключениями, признаются лишь МНС РФ и его территориальные подразделения (налоговые органы) и таможенные органы. Налоговый контроль предполагает исключительно оценку законности действий налогоплательщиков (налоговых агентов, плательщиков сборов и некоторых иных лиц) и не более того. Тем самым, в нормах о налоговом и бюджетном контроле проявляются особенности методов правового регулирования соответственно налогового и бюджетного права . Различия налогового и бюджетного контроля не менее отчетливо заметны при анализе конкретных форм осуществления этих разновидностей контроля. Таким образом, значительные различия отдельных видов финансового контроля, вытекающие из положений действующего законодательства РФ, препятствуют построению единого правового [205]института финансового контроля (как элемента общей части финансового права). Учитывая изложенное, представляются вполне обоснованными замечания некоторых ученых, что финансовый контроль, по существу, является комплексным (добавим: межотраслевым) институтом [206]. Очевидно, что комплексный правовой институт не может быть включен в общую часть финансового права, если трактовать эту отрасль в качестве основной, а не комплексной. Общеизвестно, что положения общей части любой отрасли должны характеризоваться особым единством, нерасторжимостью и однородностью [207].