Данил Винницкий - Российское налоговое право

В науке было давно обосновано, что во всех правовых отраслях, как правило, наблюдается формирование типовой модели регулируемого отношения. При этом именно субъектный состав и содержание отношения являются определяющими для формирования данной модели. При закреплении указанной модели правоотношения в правовых нормах (особенно в публично-правовых отраслях) одновременно происходит ролевая дифференциация субъектов отрасли . Так, в административном праве определяется круг субъектов, осуществляющих административное управление (органы власти), и круг «администрируемых» субъектов; в уголовном праве определяется круг субъектов, представляющих государство и осуществляющих функции уголовного преследования, и круг субъектов, которые могут быть привлечены к уголовной ответственности, и т. д. Сходная ситуация имеет место и в частноправовых отраслях, в которых присутствуют публичные начала, например, в трудовом праве [198]. Очевидно, что такая ролевая дифференциация не должна нарушать единства института отраслевой правосубъектности . Однако выполняется ли это условие в финансовом праве? Если обратиться к финансовым отношениям и попытаться выделить их типичных участников, то получим весьма пространный перечень: распорядители и получатели бюджетных средств, органы, исполняющие бюджеты, представительные органы власти и иные участники бюджетного процесса; налогоплательщики, налоговые агенты и налоговые органы; организации, осуществляющие банковскую деятельность; органы валютного контроля, агенты валютного контроля и лица, совершающие валютные операции; эмитенты государственных и муниципальных эмиссионных ценных бумаг и их владельцы; страховщики, страхователи и застрахованные в сфере обязательного государственного и муниципального страхования и пр. В законодательстве РФ нет общих критериев для характеристики правосубъектности указанных «действующих лиц». Широчайший субъектный состав, различия в правовом положении отдельных субъектов, способность одних и тех же субъектов выступать в различных финансовых отношениях в совершенно разных качествах («ролях») и т. д. не позволяют, по нашему мнению, обеспечить единство института отраслевой финансовой правосубъектности. Подчеркнем, на этом фоне содержание финансовых отношений оказывается еще более многообразным. В целом же многообразие типовых моделей финансовых правоотношений затрудняет и в значительной степени делает в принципе невозможным на современном этапе выделить единое типовое финансовое отношение , которое бы образовывало ядро предмета правового регулирования финансового права (своеобразный центр притяжения для иных финансовых отношений вспомогательного и обеспечительного характера).

Конечно, поднявшись на высокие уровни абстрактных обобщений, можно увидеть определенные общие черты всех финансовых отношений. Во-первых, одним из участников финансового отношения всегда является государство, муниципальное образование или их уполномоченный орган (органы). Во-вторых, содержание любого финансового правоотношения характеризует наличие властных полномочий, по крайней мере, у одного из его участников. В-третьих, основания возникновения, изменения и прекращения данных отношений определяются, как правило, императивно. Однако эти выводы обобщающего характера могут быть в равной степени распространены практически на все разновидности публично-правовых отношений. Четвертым моментом, традиционно используемым для характеристики всех финансовых отношений, является указание на то, что все эти отношения складываются в сфере перераспределения национального дохода или направлены на формирование, распределение и использование централизованных и децентрализованных публичных фондов денежных средств [199]. С этим тезисом, безусловно, можно согласиться, однако сама по себе эта экономическая и одновременно целевая (телеологическая) характеристика не может помочь в выявлении юридического своеобразия анализируемых отношений для обоснования их юридического единства.

Неоднородность финансовых отношений (в юридическом плане) проявляется во многих моментах, в частности, в отсутствии единых нормативно закрепленных финансово-правовых категорий и понятий, в равной степени используемых во всех подразделениях финансового права. Симптоматично, что и НК РФ (ст. 11), и БК РФ (ст. 6), и важнейшие финансовые законы начинаются с определения собственного категориального аппарата. Разобщенность финансово-правовых отношений (опять же в юридическом, а не экономическом плане) дает о себе знать при рассмотрении проблемы отраслевых принципов, поскольку можно утверждать, что на сегодняшний день отсутствует единая система закрепленных в законодательстве финансово-правовых принципов. Весьма показательно, что ст. 3 НК РФ выглядит как группа нормативных предписаний, содержащая относительно замкнутую систему налогово-правовых принципов. Аналогичная ситуация в бюджетном праве: гл. 4 БК РФ также содержит внутренне согласованное объединение, говоря точнее, систему бюджетно-правовых принципов. Напротив, весьма сложно найти правовой акт, который прямо или косвенно закреплял бы именно отраслевые финансово-правовые принципы, в равной степени применяемые при разрешении споров, например, в области и налогового и бюджетного права. Если и возможно выделить какие-либо правовые принципы, общие для всех элементов, составляющих финансовое право, то это общеправовые принципы, вытекающие из положений Конституции РФ: принцип федерализма, равенства перед законом, законности и т. д. [200]Примечательно также, что Конституционный Суд РФ при разрешении конкретных дел в области налогов неоднократно ссылался на определенную систему налогово-правовых принципов, некоторые из которых до принятия НК РФ даже не были закреплены в позитивном праве [201]. Между тем этот орган конституционного правосудия никогда не указывал на существование общих финансово-правовых принципов, которыми должен руководствоваться налоговый законодатель. Возникает резонный вопрос: существует ли единая система отраслевых принципов финансового права, если ни один из них в действующем законодательстве не закреплен, в практике судов не применяется?

Другой немаловажный момент, свидетельствующий, с нашей точки зрения, о комплексном характере финансового права – отсутствие единого метода правового регулирования. Более того, можно даже сказать по этому поводу, что способы правового воздействия (регулирования) в рамках отдельных подразделений финансового права могут существенно различаться. Действительно, сопоставим методы бюджетного и налогового права. Анализ многих норм БК РФ об исполнении бюджетов свидетельствует о том, что законодатель, используя метод юридической централизации, наделяет при этом управомоченного, т. е. властного субъекта значительными дискреционными полномочиями. Так, орган, исполняющий бюджет, и главный распорядитель бюджетных средств вправе в ряде случаев: изменять лимиты бюджетных обязательств; в некоторых пределах изменять бюджетные ассигнования, осуществляя их перемещение в рамках группировки по функциональной классификации и т. п., учитывая при этом вопросы эффективности и целесообразности использования бюджетных средств получателем (ст. 224, 225, 228, п. 3 ст. 234, п. 1 ст. 261 БК РФ и т. д.). Кроме того, получатель бюджетных средств обладает именно правом на получение средств, а не обязанностью. В силу п. 1 ст. 225 БК РФ получатели бюджетных средств имеют право принятия денежных обязательств по осуществлению расходов и платежей путем составления платежных и иных документов, необходимых для совершения расходов и платежей. При осуществлении расходных операций получатель бюджетных средств обладает самостоятельностью в пределах, определенных исходя из доведенных до него лимитов бюджетных обязательств и сметы доходов и расходов (ст. 225 БК РФ).