Данил Винницкий - Российское налоговое право

2. Бюджетное право.Бюджетное право традиционно рассматривается в науке как важнейшая часть системы финансового права. Несмотря на определенные расхождения в точках зрения относительно предмета бюджетно-правового регулирования, как правило, к нему относили следующие вопросы: а) бюджетное устройство; б) отношения по определению состава доходов и расходов общегосударственного бюджета; в) отношения по разграничению доходов и расходов между бюджетами различных уровней; г) закрепление компетенции различных публично-территориальных образований в сфере бюджета; д) отношения, возникающие в рамках бюджетного процесса [239].

В работах последнего времени встречается как узкая, так и более широкая трактовка предмета бюджетного права. Так, предлагается понимать под бюджетным правом совокупность правовых норм, регулирующих отношения по поводу бюджетного устройства РФ, бюджетного процесса, а также отношения, возникающие в связи с установлением структуры доходов и расходов и их распределением между бюджетами разных уровней бюджетной системы [240]. Напротив, О. Н. Горбунова, А. Д. Селюков, Ю. В. Другова полагают, что БК РФ «расширил прежнее понимание предмета бюджетного права и совершенно справедливо включил в него комплекс отношений по поводу формирования и расходования средств из государственных и муниципальных внебюджетных фондов» [241].

На наш взгляд, последняя точка зрения выглядит более точной. Действительно, опыт кодификации бюджетного законодательства показывает, что прежнее понимание состава предмета бюджетного права и соответственно его системы не может быть вполне приемлемым. Определенные институты, рассматривавшиеся ранее в качестве самостоятельных в системе финансового права, должны быть включены в состав бюджетного права. К таким институтам, в частности, относятся: а) правовое регулирование целевых и внебюджетных государственных и муниципальных фондов; б) правовые основы государственного и муниципального кредита; в) правовое регулирование государственных и муниципальных расходов (в том числе сметно-бюджетное финансирование). Как свидетельствует ч. 5 ст. 6 БК РФ, внебюджетные фонды рассматриваются как часть бюджетной системы, что в полной мере соответствует таким принципам ее построения, как принцип единства (ст. 29 БК РФ), принцип адресности и принцип целевого характера бюджетных средств (ст. 38 БК РФ). Данные положения БК РФ отражают то, что отношения по формированию и исполнению государственных (муниципальных) бюджетов и бюджетов внебюджетных фондов подчинены единому отраслевому режиму бюджетного права.

Государственные и муниципальные кредиты (гл. 15 БК РФ), государственный и муниципальный долг (гл. 14 БК РФ) также рассматриваются как институты бюджетного права, функциональное назначение которых в его системе связано с необходимостью достижения состояния сбалансированности бюджета. Государственный (муниципальный) долг и государственный (муниципальный) кредит не могут быть исключены из структуры бюджетного права, поскольку единый режим использования бюджетных средств проявляет себя в сфере правового регулирования, осуществляемого нормами данных институтов. По существу, законодатель стремится очертить предмет бюджетного права по объекту (бюджетные денежные средства), включив в него все формы распоряжения бюджетными средствами [242]. Вместе с тем нельзя не учитывать, что институт государственного и муниципального кредита имеет комплексный, межотраслевой характер [243], поскольку для регулирования соответствующих отношений используются и гражданско-правовые нормы.

В науке достаточно распространено также мнение, согласно которому большое число правовых норм, регулирующих государственные и муниципальные расходы, должно обусловить существование такого самостоятельного подразделения (элемента) финансового права, как раздел «государственные и муниципальные расходы». На наш взгляд, такое выделение может быть оправдано лишь в дидактических целях, т. е. в рамках финансового права как учебной дисциплины. Однако с точки зрения объективного права и структуры законодательства нет никаких оснований для вычленения соответствующих норм из системы бюджетного права. Само понятие расходов бюджета, сформулированное в ст. 6 БК РФ, и все нормы БК РФ (как материальные, так и процессуальные), ориентированные на эту категорию, свидетельствуют о своей включенности в формирование общеотраслевого режима бюджетного права.

Изложенное, на наш взгляд, демонстрирует лишь некоторые проявления тенденций расширения предмета бюджетно-правового регулирования, обусловленные усложнением форм участия государства и муниципальных образований в экономической жизни [244].

3. Налоговое право. Налоговое право является в настоящий момент весьма обширной и одной из наиболее разработанных частей комплексной отрасли финансового права. Как уже отмечалось выше, иногда в литературе ставится вопрос о целесообразности рассмотрения его (налогового права) как элемента другого, более крупного подразделения, именуемого «правовое регулирование государственных доходов». Полагаем, такой подход ошибочен. Определение состава доходов и расходов бюджета, а также их распределение между бюджетами различных уровней находится в сфере регулирования бюджетного права. В связи с этим отсутствуют основания дублировать соответствующие правила, образуя для этого самостоятельный институт (подотрасль, раздел или отрасль) «правовое регулирование государственных доходов». Кроме того, создать подобный институт как единое и однородное правовое образование объективно не представляется возможным. Формы государственной деятельности, в рамках которых образуются бюджетные доходы (взимание налогов и сборов, приватизация, использование государственной собственности в самых различных формах и т. д.), слишком многообразны, чтобы их детальное правовое регулирование осуществлялось единым правовым образованием с использованием арсенала методов, способов и приемов регулирования, принадлежащих одной отрасли (разделу, подотрасли, институту). Реально сосредоточить в одном институте лишь основы правового регулирования государственных и муниципальных доходов. Это фактически и было сделано законодателем в разделе 2 БК РФ.

4. Банковское право.Вопрос о банковском праве как самостоятельной комплексной отрасли права был поставлен достаточно давно [245]. В настоящее время появились новые исследования, обосновывающие данную позицию [246]. Определяя банковское право как комплексную отрасль, отдельные авторы (О. М. Олейник, Г. А. Тосунян, А. Ю. Викулин, А. М. Экмалян и др.) считают, что она включает, наряду с гражданскими и административными нормами, также финансово-правовые нормы; при этом финансовое право рассматривается в качестве основной (а не комплексной) отрасли права. Таким образом, в настоящий момент банковское право чаще всего трактуется как комплексное межотраслевое правовое образование с тенденцией к дальнейшему обособлению [247].