Сергей Чернов - Конституционно-правовое регулирование отношений между Российской Федерации и ее субъектами

Суверенитет неделим, это качественная, а не количественная характеристика состояния государственной власти.

А вот предметы ведения и полномочия могут делиться и могут быть больше или меньше.

В федеративном государстве федерация делится своим суверенитетом, а субъект федерации своим. Своеобразие федерации в том, что на территории субъекта федерации сочетаются и действуют два разноуровневых суверенитета – федерации и ее субъекта, которые неравнозначны, но дополняют друг друга.

Суть федерализма в том, что эта государственная форма позволяет организовать взаимодействие двух разных государственных властей при ведущей роли федеральной власти. [160] Там же. С. 23.

В 90‑е гг. в вопросе о суверенности субъектов РФ сложилась непростая ситуация. Конституция РФ почти четверть субъектов РФ, а это были республики, рассматривала в качестве государств, не называя их суверенными. В Федеративном договоре, декларациях и конституциях республик, внутригосударственных договорах о разграничении предметов ведения и полномочий и иных правовых актах речь шла о суверенности республик.

Конституция РФ закрепила принцип равноправия субъектов РФ, и в то же время одни из них получили статус государств со всеми вытекающими из этого последствиями, а другие такого статуса не получили.

Сущность государственного суверенитета заключается в особом качественном состоянии государства, благодаря которому оно, как субъект одной из форм социальной власти, обладает политико-правовым верховенством на своей территории и независимостью во внешних отношениях. При отсутствии у государства этого признака, оно является несуверенным, так как на тех или иных началах находится в составе другого, но уже суверенного государства, в том числе и с федеративным устройством. Государственная власть в федерации осуществляется в конституционно закрепленных пределах самостоятельно как федеральным государством, так и каждым субъектом федерации в отдельности. Своеобразие осуществления государственной власти в федерации осложняет теоретическое решение вопроса о субъекте государственного суверенитета.

Определение суверенитета, во-первых, должно учитывать, что суверенитет в качестве принципа имеет три основных значения – государственного суверенитета, народного суверенитета и национального суверенитета. Нарушение этого требования – главная причина существования в научных публикациях противоречивых и ошибочных положений. Во-вторых, определение суверенитета должно органично вписываться в понятийно-категориальную систему теории государства. В-третьих, использоваться одновременно для государств с унитарным и федеративным устройством.

Государственный суверенитет принадлежит государству, на практике его осуществляют высшие органы государства, прежде всего избранный населением парламент. Источником государственного суверенитета служит народный суверенитет.

Часть 1 ст. 4 Конституции Российской Федерации гласит «Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию». Это положение, с одной стороны, определяет правовые предпосылки разграничения полномочий между федеральными органами власти и местными, с другой – служит однозначным подтверждением территориального единства Российской Федерации, распространения единой государственной власти на всю территорию России без изъятий, вне зависимости от позиции региональных властей. [161] См.: Барциц И. Н. Правовое пространство России. Вопросы конституционной теории и практики. М.: МГУ, 2000. С. 77.

Верховенство и единство государственной власти обеспечивается прежде всего через верховенство правовых актов Федерации. Во втором разделе Конституции «Заключительные и переходные положения», закрепляется, что во-первых, в случае несоответствия статьям Конституции Российской Федерации положений Федеративного договора – Договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации действуют положения Конституции Российской Федерации.

Во-вторых, законы и другие правовые акты, действовавшие на территории России до вступления в силу Конституции 1993 г., применяются в части, не противоречащей Конституции.

Для федераций, исторически сложившихся в результате реального объединения, характерен практически весь набор государственной атрибутики, в том числе решающие и обязательные объективные характеристики государства – самостоятельное осуществление государственной власти (хотя и в конституционно ограниченных пределах), собственная территория и собственное население [162] Суверенитет в федеративном государстве. С. 30. .

В конституционном праве разных стран сложилось убеждение, что субъекты федерации суверенитетом не обладают, он принадлежит только федерации.

Несмотря на то, что Конституционный Суд РФ принял в 1994 г. положение о государственном суверенитете, содержавшиеся в конституциях и уставах субъектов Федерации, не соответствующим федеральной Конституции, официальной реакции на это решение в России долго не было.

Существует позиция, в соответствии с которой государственный суверенитет может разделяться на два или три уровня управления. [163] Основы теории и практики федерализма. Институт европейской политики Католического университета г. Лейдена. 1999. С. 25. Государство расчленяется по оси «центр» – «периферия», по которой власть также может ограничиваться. Это обеспечивает разграничение компетенции, вытекающее из принципа федерализма. Представительные органы отдельных территорий (субъектов федерации) могут иметь приоритетные правомочия по сравнению с центральными государственными органами, и это ограничивает центральные ветви власти. [164] Шайо А. Самоограничение власти: краткий курс конституционализма / Пер. с венг. М.: Юрист,1999. С. 101.

В то же время понятие государственного суверенитета имеет целостный характер. Как и государственную власть, его нельзя распространить на все уровни управления, но государственная власть есть у субъектов федерации, а государственного суверенитета у них нет. [165] Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование). С. 87.

Третья позиция ученых состоит в том, что в федерации государственный суверенитет принадлежит только федеративному государству.

В федерации возникает проблема государственного суверенитета, суть которой – в установлении наличия качеств суверенного субъекта по отношению к двум уровням или формам государственности, т. е. федеральному целому и составным частям. Таким образом, проблема соотношения государственных суверенитетов федерации и ее частей стала для отечественной науки еще более важной и актуальной, чем прежде.