Сергей Чернов - Конституционно-правовое регулирование отношений между Российской Федерации и ее субъектами

Как было указано выше, в обычных условиях ведущую роль в обеспечении конституционных гарантий целостности федеративного государства, сдерживании центробежных тенденций играют факторы экономической и финансовой интеграции. Чем выше экономическая и социально-политическая организация общества, тем большее значение в нем имеют нормальные экономико-финансовые, хозяйственные механизмы обеспечения единства и территориальной целостности федеративного государства. Переходный характер общества, структурные реформы экономики сказываются на положении как федерации в целом, так и отдельных ее субъектов и зачастую ведут к усилению центробежных тенденций.

При этом основная нагрузка по обеспечению единства федерации нередко перемещается от обычных методов к чрезвычайным. Одним из последних является конституционный институт федерального вмешательства в дела субъектов федерации, известный так же, как Институт интервенции, или Институт президентского правления [127] Домрин А . Правовой институт федеральной интервенции… С. 76. .

Господствовавшая долгое время в отечественной юридической науке точка зрения, что право вмешательства федеральных властей в дела штатов (провинций) подрывает принцип федеративного устройства, по мнению Г. В. Александренко, неверна [128] См.: Александренко Г. В . Буржуазный федерализм: Критический анализ буржуазных федераций и буржуазных теорий федерализма. Киев, 1962. С. 83–95. .

Неоднократно заявлявшееся намерение российского руководства провести децентрализацию и передать многие функции управления местным государственным органам в такой многообразной в национально-этническом, языковом, религиозном и культурном отношении стране, как Россия, столкнется со многими сложностями, и правовой институт федерального вмешательства в дела субъектов мог бы помочь в решении многих проблем. Российская Федерация представляет собой единую государственность, значит, в ней должны строго соблюдаться федеральные законы, должно существовать единое экономическое пространство, должна быть обеспечена защита основных прав и свобод человека.

Предложения о разработке специального акта о федеральной интервенции (президентском правлении) высказывались еще в начале 90‑х гг.

Одной из авторитарных черт новой Конституции России 1993 г. является наделение Президента неквалифицированным, немотивированным и неограниченным – в условиях слабости законодательной и судебной власти – правом обеспечивать «осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации» (ч. 4 ст. 78).

А. Бланкенагель, известный исследователь российского конституционного права, профессор Берлинского университета, отмечает, что ни одна правовая система не является совершенной и нуждается в постоянном совершенствовании [129] См.: Бланкенагель А. Пробелы в Конституции Российской Федерации и возможности ее совершенствования // Пробелы в Российской Конституции и возможности ее совершенствования. С. 5–19. .

А. Бланкенагель приводит пример с Конституцией Германии, где не закреплено право на благоприятную окружающую среду, право на охрану здоровья и медицинское обслуживание и ряд других прав и даже обязанностей (платить налоги). Он считает, что отсутствие закрепления социальных прав в Конституции Германии является не пробелом, а умолчанием, ставшим результатом сознательного решения создателей немецкой Конституции. Поэтому утверждение, что в Конституции имеется пробел в регулировании того или иного вопроса, должно рассматриваться как свидетельство того, что сторонник подобного утверждения не разделяет политическую позицию и самой Конституции, и ее авторов по тому или иному рассматриваемому вопросу.

Судья Конституционного Суда РФ Г. А. Гаджиев полагает, что пробелы всегда предполагают определенные способы их восполнения. Он считает, что официальное толкование Конституции, осуществляемое Конституционным Судом, вряд ли можно отнести к способам восполнения пробелов, так как деятельность Конституционного Суда направлена на выяснение смысла конституционных положений, а не на создание новых норм [130] См.: Гаджиев Г. А . К вопросу о пробелах в Конституции // Пробелы в Российской Конституции и возможности ее совершенствования. С. 20–24. .

А. А. Белкин, заведующий отделом общих проблем законности и теории прокурорского надзора НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации, рассматривая текстуально-правовые конфликты в Конституции РФ 1993 г. и проблемы их преодоления, считает, что функция толкования Конституции используется Конституционным Судом в гораздо больших пределах, чем это определено самим техническим назначением толкования юридических норм [131] См.: Белкин А. А . Текстуально-правовые конфликты в Конституции Российской Федерации 1993 г. и проблемы их преодоления // Пробелы в Российской Конституции и возможности ее совершенствования. С. 2–32. .

Критерии анализа и оценки правовых актов и действий определяются общими целями и конституционными принципами в федеративном государстве. В Союзе ССР унитаристские правовые начала, содержащиеся в Конституции и законах Федерации, служили критерием для оценки степени допустимых правовых различий в республиках [132] См.: Становление основ общесоюзного законодательства. М., 1972; Проблемы сравнительного исследования законодательства союзных республик. Ташкент, 1974. .

Происходящее становление Российской Федерации как суверенного государства сопровождается формированием новой правовой системы. Формирование и развитие правовой системы характеризуется следующими конституционными признаками:

1. Закреплено двухуровневое построение правовой системы России и ее единство (ст. 1, 4, 5 Конституции РФ).

2. Урегулированы сферы исключительной и совместной компетенции Федерации и ее субъектов (ст. 71, 72 Конституции РФ).

3. Установлены приоритеты законодательства Федерации и ее субъектов (ч. 5, 6 ст. 76 Конституции РФ).

4. Гарантирована самостоятельность субъектов Российской Федерации в сфере законодательства (ч. 2 ст. 5, ч. 4 ст. 76 Конституции РФ).

5. Допускается договорно-правовое регулирование внутрифедеральных отношений (ч. 3 ст. 11, ч. 2, 3 ст. 78 Конституции РФ).

6. Введена общая процедура разрешения юридических споров, коллизий путем отнесения к ведению Федерации федерального коллизионного права (п. «п» ст. 71 Конституции РФ) [133] См.: Тихомиров Ю. А . 1) Юридическая коллизия. М., 1994; 2) Курс сравнительного правоведения. М., 1996. .

Устанавливается конституционная презумпция приоритета федерального закона или нормативного правового акта субъекта Российской Федерации по основаниям ч. 5, ст. 76 Конституции РФ.