Сергей Чернов - Конституционно-правовое регулирование отношений между Российской Федерации и ее субъектами

В действительности договорной федерации нет, поскольку основным правовым документом федерации является Конституция РФ, а не договор.

В настоящее время среди ученых-юристов продолжает идти спор: какой путь предпочтительнее для Российской Федерации – конституционный или договорный? Можно привести мнения ряда известных ученых. Так, Л. Болтенкова считает, что двухстороннее регулирование государственно-властных полномочий участниками федеративных отношений создает гибкую модель федерализма, позволяет учитывать и согласовывать как интересы Российской Федерации в целом, так и ее субъектов [115] Болтенкова Л . Асимметричность Федерации // Регионология. 1997. № 1. С. 77. .

Г. Марченко считает, что договорный процесс положил начало «эрозии российского государства как конституционной федерации» и постепенно превращает его в «договорное конфедеративное объединение разностатусных квазигосударств» [116] Марченко Г . Региональные проблемы становления новой российской государственности. М., 1996. С. 28. .

Интересные мнения высказали участники «круглого стола», состоявшегося 28 мая 1997 г., по проблемам российского федерализма на современном этапе [117] См.: Вестн. РУДН. Серия: Юридические науки. 1997. № 2. .

Так, А. Н. Аринин, заместитель председателя Комитета по делам федерации и региональной политики Государственной Думы, кандидат философских наук, отметил, что существует ряд стереотипов, которые трудно преодолеть. Он задает вопрос: панацея ли федерализм от тех проблем государственного развития страны, которые мы сегодня переживаем? Насколько эффективен спор унитаризма и федерализма? Раскрывая этот вопрос, А. Н. Аринин говорит, что у нас в научных кругах принято придавать унитаризму зловещий смысл, а федерализму – прогрессивный. Он не соглашается с этой оценкой, приводя в качестве примера демократические режимы в таких странах, как Швеция, Финляндия, Франция, Норвегия, Италия, Испания.

Говоря о стереотипах, А. Н. Аринин отмечает еще один аспект. Есть мнение, что только федерация обеспечивает формирование гражданского общества. Однако это далеко не так. Ссылаясь на пример России, можно сказать, что у нас гражданское общество формируется гипертрофированным образом, так как экономические законы и правовое обеспечение этих законов не соответствовали времени. Гражданское общество – это не продукт развития федерализма, а продукт правового государства.

Еще одна методологическая проблема было поднята на данном «круглом столе». Федерализм у нас в стране отождествляется с решением национального вопроса. Однако это можно отнести к наследию той национальной политики, которая прикрывала этнический максимализм, когда в общественное сознание был внесен элемент признания того, что каждый народ, нация имеет право на свое государство. Несколько десятилетий государство проводило такую политику, и эта мысль укоренилась в обществе. Неосторожно брошенная Б. Ельциным фраза: «Берите столько власти, сколько вы сможете проглотить», была воспринята однозначно, как превращение своих автономных республик в суверенные республики, как превращение автономных областей в республики и т. д. Национальный вопрос был практически сведен к созданию государства, в котором каждый народ наделялся своим государственным образованием. Между тем мировая практика показывает, что в мире существует свыше трех тысяч народов, а государств всего двести.

Одним из серьезных пробелов в Конституции РФ является неопределенность в основах ответственности органов государственной власти и должностных лиц Российской Федерации и ее субъектов за несоблюдение Конституции РФ, федеральных законов, неисполнение решений судов. Не определены возможность применения институтов федерального вмешательства, досрочного роспуска органа государственной власти, а также отстранения от должности должностных лиц.

Существуют две основные модели государственно-правовой ответственности между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов – позитивная и негативная.

Позитивная ответственность реализуется через финансово-экономические рычаги. Эта ответственность возникает, например, в федерации США. Там ответственность – следствие выделения денежных субсидий под программы с определением для регионов условий реализации этих программ. За их выполнением устанавливается жесткий контроль.

Негативная юридическая ответственность возникает, например, в таких странах, как Германия, Австрия, Индия, где на конституционном уровне определены институты федерального вмешательства. Ими являются досрочный роспуск законодательного органа, снятие с должности глав субъектов федерации, глав их исполнительной власти.

В конституционном праве существует понятие «асимметричный федерализм» – это своеобразный тип эволюции власти, который соответствует фактической асимметричности власти, унаследованной Россией от прежних времен. В то же время данный процесс осуществляется при недостатке эффективных формальных юридических правил, вследствие чего федерализм в России деформируется произволом и политическим неравенством. Все возрастающие различия в экономическом положении регионов составляют экономическую основу асимметричного федерализма.

Анализируя федерации Европы, можно сказать, что на континенте нет асимметричных федераций. Асимметрия порождает конкуренцию, в результате чего федеративные отношения находятся в состоянии постоянного изменения. В России, если определенные уступки делаются одному субъекту Российской Федерации, другие немедленно требуют таких же привилегий. Одновременно республики настаивают на сохранении своей специфики [118] Саква Р . Российский регионализм, выработка политического курса и государственное развитие // Российский федерализм: конституционные предпосылки и политическая реальность: Сб. докл. М., 2000. С. 19. .

Симметричность связана с различными привилегиями, предоставленными республикам и другим субъектам Российской Федерации, что закреплено в соглашениях о разграничении компетенции.

Одной из особенностей Российской Федерации является наличие регионального фактора. Если принять во внимание размеры страны и ее разнообразие, то можно сделать вывод что регионализм имеет глубокие корни. Формирование гражданского общества в России имеет региональное влияние, включает региональные конфликты, в которые могут быть вовлечены общественные движения.

Регионализм выражает специфические бюрократические и социальные интересы, которые активно поддерживаются региональными лидерами с использованием разнообразных политических ресурсов для обретения самостоятельности, привлечения инвестиций, для независимости от контроля со стороны общества.