Сергей Чернов - Конституционно-правовое регулирование отношений между Российской Федерации и ее субъектами

Решение проблем федерализма, обусловленных историей и традициями России, – это вопрос не только права, но и политики. Путь решения спорных вопросов – это путь взвешенных переговоров и согласительных процедур. В то же время в Конституции много правовых проблем неравноправия субъектов Российской Федерации.

Субъекты Российской Федерации принимают уставы только законодательными органами; в отношении республик такого ограничения нет. Согласно п. «а» ч. 1 ст. 71 Конституции РФ, республики и другие субъекты Российской Федерации поставлены в разные правовые условия с позиций такой сферы совместного ведения, как обеспечение соответствия актов субъектов Федерации Конституции РФ и федеральным законам [110] Умнова И. А . Современная конституционная модель российского федерализма… С. 8. .

Конституция пытается соединить собственно национальный и территориальный факторы в государственном устройстве в том варианте, в котором он существует в настоящее время в России. Только в 4 из 21 республики титульная нация составляет большинство населения. Это очень серьезный вопрос, так как многие специалисты считают, что с внедрением конституционных принципов равноправия граждан Российской Федерации, народовластия, а также равноправия субъектов РФ сущность организации новой федерации должна быть именно территориальной.

После провозглашения суверенитета в 1990 г. в России не было принято документов, определяющих ее национально-государственное устройство. Федерация не учреждалась, а провозглашалась, а это вызывает очень много внутренних политических и правовых противоречий.

В Российской империи все вершилось от имени монарха, в СССР – от имени рабочих и крестьян, в обновленной демократической России субъект, обладающий этим правом, не вполне определен. Ссылки на некое чисто гражданское общество, которое якобы не должно иметь этнических, языковых, культурных интересов отдельных групп, совершенно несостоятельны, так как только при наличии законов, которые гарантируют защиту этнических прав, и возможно гражданское общество. Люди изначально равны, следовательно, каждый вправе получать образование на родном языке, развивать свою культуру, соблюдать традиции и требовать удовлетворения этих потребностей от государства. Этнические права – это неотъемлемая часть прав человека, и только соблюдая их, государство становится благом. В ином случае люди вынуждены создавать общественные институты для защиты своих интересов в виде национально-культурной автономии, территориальных образований, республик [111] См.: Хакимов Р . Конституционный процесс в Российской Федерации: тенденции и перспективы // Пробелы в Российской Конституции и возможности ее совершенствования. М., 1998. С. 62. .

Ситуация в России такова, что коренные народы (татары, башкиры, якуты и другие) недвусмысленно свои претензии на роль государствообразующих этносов. Более того, они укрепляют свои суверенные республики, иначе говоря, они самоопределяются (в рамках России), исходя из собственных интересов, что нередко приводит внутреннее законодательство субъектов РФ в противоречие с Конституцией РФ.

В то же время за последние годы окрепли области, края, автономные округа, города в качестве субъектов Российской Федерации.

В условиях демократии непротиворечивая федерация может быть построена только с учетом интересов двух составляющих:

– народов России, в основном представленных республиками и отчасти национально-культурными автономиями;

– территориальных (в основном этнически русских) образований.

Федеративный Договор в силу политических обстоятельств не мог стать учредительным документом. Договор носил конъюнктурный характер и принимался под сильным давлением центра. Чечня и Татарстан, не подписав данный документ, создали прецедент, с одной стороны, вооруженного конфликта и провозглашения независимости, с другой – перехода к подписанию двухсторонних договоров. Конфликт в Чечне стал сложнейшей политической проблемой, а Татарстан предложил модель договорной федерации [112] Там же. С. 63. .

Конституционное совещание, которое состоялось в 1993 г., к сожалению, не учитывало уже принятых конституций республик, что было негативно воспринято республиками. Возникла такая ситуация, когда делегация Татарстана была вынуждена покинуть совещание. Многие представители крупных областей и краев были недовольны принятыми документами и требовали равноправного статуса с республиками. В ходе референдума почти ⅓ субъектов проголосовала против новой Конституции. В результате такой реакции регионов центр вынужден был начать в 1994 г. договорный процесс.

Рассматривая содержание Конституции 1993 г., можно сделать вывод о том, что в ней неопределенно выражена государственная природа России, не раскрывается понятие «многонациональный народ», противоречиво изложены права и полномочия субъектов.

Проблемой для Российской Федерации является противоречивость закрепления в Конституции правовых форм разграничения предметов ведения и полномочий. Например, противоречие между ст. 4, которая гласит, что «суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию», «Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации», и ст. 11, в которой установлено, что «государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти», «разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеральным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий». В ст. 15 определено, что «законы и иные правовые акты, принимаемые на всей территории Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации», в п. 4 ст. 76 – «Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов». Пункт 6 ст. 76 гласит: «В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным в соответствии с частью четвертой настоящей статьи, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации».

Спор о том, что первично при разграничении предметов ведения и полномочий – договор или федеральный закон – приобрел затяжной характер. Более трех лет велась работа палатами Федерального Собрания РФ по принятию Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации». До последнего времени ряд республик в составе России считают договор приоритетной формой правового регулирования по сравнению с Конституцией и Федеральным законом. Такими республиками являются Татарстан, Башкортостан, Саха (Якутия), Ингушетия и ряд других.