Сергей Чернов - Конституционно-правовое регулирование отношений между Российской Федерации и ее субъектами

Если обратиться к истории взаимоотношений между центром и субъектами, то например, договор с Республикой Татарстан носил характер актов, по юридической силе поставленных выше Конституции РФ. Договор Российской Федерации и Татарстана от 15 февраля 1994 г. существенно не согласуется с Конституцией РФ. В Договоре не указано, что в состав Российской Федерации входит Татарстан и что на него распространяются все положения Конституции РФ и федеральных законов. В то же время в нем нет упоминания о том, что Конституция и законы Республики Татарстан должны соответствовать Конституции РФ и ее законам.

К совместному ведению в Договоре относится «координация деятельности по вопросам геодезии, метрологической службы, исчисления времени», хотя по Конституции РФ эти вопросы отнесены к ведению Российской Федерации. Договор выводит из ведения Российской Федерации (п. «о» ст. 71 Конституции РФ) «правовое регулирование интеллектуальной собственности».

Статья 2 Договора к ведению Республики Татарстан относит правовое регулирование административных, семейных и жилищных отношений. В то же время Конституция РФ относит данные сферы к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов [113] Домрин А . Правовой институт федеральной интервенции: Зарубежный опыт и Конституция России // Пробелы в Российской Конституции и возможности ее совершенствования. С. 70. .

Большинство двухсторонних договоров, которые подписаны в настоящее время, – это документы, не претендующие на подмену российской Конституции. Хотя надо отметить, что они регулируют не те отношения, которые связаны с учетом специфики субъектов Российской Федерации, а предусматривают общие положения, которые должен регулировать федеральный закон.

Возникает вопрос: если договор имеет приоритет над Конституцией и федеральным законом, тогда мы имеем дело с договорной федерацией (договорное государство), если Конституция и закон (что указано в ст. 4 и ст. 15 Конституции РФ) первичны, а сам договор вторичен, то это классическое суверенное государство.

Конфликт в данном вопросе был отчасти решен при рассмотрении Конституционным Судом РФ в январе 1998 г. дела о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации. Конституционный Суд РФ рассмотрел вопрос о соотношении договора между органами государственной власти РФ и Республики Карелия, с одной стороны, и Лесного кодекса РФ – с другой, в регулировании отношений по владению, пользованию и распоряжению лесными ресурсами. Конституционный Суд РФ признал, что регулирование федеральным законодателем лесных отношений осуществлено в соответствии со ст. 72 и 76 Конституции РФ. В то же время Конституционный Суд РФ не дал прямого ответа на вопрос, в каком соотношении по юридической силе находятся договор и федеральный закон.

Есть группа противоречий, которая возникла из-за определенной спешки, в результате недоработки, а может быть, в результате небрежности законодателей. Проект Конституции создавался в условиях затянувшейся конфронтации между высшими законодательными и исполнительными органами власти. Конституционное совещание, которое обсуждало проект Конституции 1993 г., работало в очень сложных условиях, что привело к появлению существенных противоречий. Эти противоречия, к сожалению, не были устранены в период подготовки проекта, и в последующем был принят принцип равноправия субъектов, который регламентировал равенство субъектов Федерации, одновременно давая перечень субъектов Российской Федерации в ст. 65 Конституции РФ по шести категориям, а не общим списком, как было бы логичнее. Тем самым исключалась универсальность принципа равноправия.

В ст. 71 и ст. 72 Конституции РФ встречаются совпадающие предметы ведения. Так, в п. «в» ст. 71 установлено, что «регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств» находятся в ведении Российской Федерации, а ст. 72 определяет, что «защита прав и свобод человека и гражданина, защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон» находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Пункт «а» ст. 71 гласит: «…принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, контроль за их соблюдением» находятся в ведении Российской Федерации. В то же время ст. 136 устанавливает, что поправки к гл. 3–8 Конституции РФ принимаются после одобрения органами законодательной власти не менее чем ⅔ субъектов Российской Федерации.

Существует определенная неполнота конституционного регулирования, в частности, ч. 3 ст. 5 Конституции РФ не закрепляет принцип конституционного разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, а определяет вытекающий из него принцип разграничения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации.

Долгое время существовала трудность в толковании ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Части 1 и 2 сохраняли нерешенным вопрос, могут ли по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов приниматься акты Президента РФ и Правительства РФ. Конституционный Суд РФ этот пробел разрешил в процессе рассмотрения конституционности отдельных положений Федерального закона, в частности Лесного кодекса РФ.

В своем Постановлении от 9 января 1998 г. Конституционный Суд РФ, ссылаясь на ст. 90, 115, 125 (п. «а» ч. 2) Конституции РФ, указал на то, что Президент РФ и Правительство РФ также принимают собственные правовые акты, в том числе нормативного характера, по вопросам ведения Российской Федерации и совместного ведения [114] Умнова И. А . Современная конституционная модель российского федерализма… С. 11. .

Реализация Конституции, в частности ст. 72, ставит вопросы: к какому виду предметов ведения относятся государственная служба, миграция, социальное обслуживание и ряд других? В ряде случаев такие пробелы восполняются двухсторонними договорами между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, где такие сферы относятся к совместному ведению. С другой стороны, в соответствии со ст. 72 и 76 Конституции РФ, конкретизация предметов совместного ведения возможна лишь с помощью федеральных законов.

После появления Федеративного договора в марте 1992 г. в литературе не только по государственному праву, но и по истории, философии, экономическим наукам стала активно проводиться мысль о том, что Российская Федерация перестала быть конституционной федерацией, превратилась в новую форму – договорную федерацию. Реально это означало, что происходит замена правовых приоритетов: на первое место выходит договор, именно он составляет фундамент всей федерации, ее главный правовой акт. Конституция в договорной федерации уходит в тень.