Сергей Чернов - Конституционно-правовое регулирование отношений между Российской Федерации и ее субъектами

Республики стали важнейшей ареной политической жизни, в них вырабатываются и реализуются различные политические программы.

Одна из особенностей российской демократии – наличие нескольких центров политической власти (Президент, Правительство, Государственная Дума, Совет Федерации и региональные лидеры), которые сдерживают и уравновешивают друг друга. Несмотря на формальные полномочия, которые Конституция предоставляет Президенту, на практике его власть ограничена. Если Президент попытается действовать абсолютно независимо, реакция других центров власти может привести к разрушению существующего конституционного порядка.

Центр включает в себя не только исполнительную и судебную власть, но также и представительный законодательный орган.

Верхняя палата Федерального Собрания – Совет Федерации – одновременно является и федеральным, и представительным органом субъектов Федерации. Совет Федерации – одна из форм участия регионов в общенациональном политическом процессе, он действует как важный объединяющий фактор. В Совет Федерации входят по два представителя от каждого из 89 субъектов Федерации. Конституцией РФ 1993 г. Совету Федерации предоставлены широкие полномочия. В 1993 г. члены Совета Федерации избирались населением, а с 1996 г. в его состав стали входить руководители исполнительных и законодательных органов власти субъектов Федерации. В 2000 г. принцип формирования несколько изменился. Вместо руководителей регионов в него будут входить его представители, однако замена руководителей их представителями процесс длительный, делается это для того, чтобы не возникло обид со стороны региональных лидеров.

Согласно ст. 102 Конституции 1993 г., полномочия Совета Федерации достаточно велики. В Совете Федерации отсутствует партийная структура, представлены влиятельные региональные лидеры со своими взглядами и предпочтениями. Кроме того, Совет Федерации обладает действенным правом вето на законопроекты, принятые Государственной Думой. Будучи одновременно федеральным органом власти и органом представительства, Совет Федерации олицетворяет оба уровня суверенитета в стране. Он не только выражает интересы регионов, но и является верховным представительством субъектов Федерации на федеральном уровне и одновременно федеральным органом власти.

Не совсем ясен конституционный статус Совета Федерации. Он не является Сенатом, а его члены сенаторами. Способ формирования Совета Федерации отражает тенденцию к суверенизации регионов. Его члены не просто представители, а делегаты, которые заменяются после каждых новых выборов органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации. Их цель – не представлять национальные интересы, а выступать от имени своих субъектов Федерации.

Совет Федерации играет двойственную политическую роль, предоставляя региональным лидерам возможность действовать на федеральном уровне.

Особую актуальность имеет юридическое решение вопроса об основах ответственности Федерации и ее субъектов за несоблюдение Конституции РФ, федеральных законов, неисполнение решений судебных органов власти. Идет конкретизация и дополнение положений российской Конституции решениями Конституционного Суда РФ и федеральным законодательством, что позволяет обозначить определенные тенденции в развитии федеративных отношений. В решениях Конституционного Суда РФ просматривается тенденция дальнейшего развития России как централизованной Федерации. Так, Конституционный Суд РФ на основе анализа конституционных норм определил ряд жестких принципов в отношении организации государственной власти в субъектах Федерации (необходимость прямых выборов высших должностных лиц, целая система требований к балансу законодательной и исполнительной властей) [123] См.: Постановления Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 г., от 10 декабря 1997 г. по проверке конституционности ряда положений соответственно Устава (Основного Закона) Алтайского Края, Устава (Основного закона) Читинской области и Устава (Основного закона) Тамбовской области. .

Конституционный Суд РФ осудил противоречие в регулировании субъектами Федерации прав и свобод не только с Конституцией РФ, но и федеральным законодательством (признание неконституционными положений избирательных законов ряда субъектов Российской Федерации) [124] См.: Постановления от 10 июля 1995 г. о проверие конституционности ч. 2 ст. 42 Закона Чувашской Республики «О выборах депутатов Горударственного Совета Чувашской Республики» в редакции от 26 августа 1994 г; от 24 ноября 1995 г. о проверке конституционности ч. 2 ст. 10 Закона Республики Северная Осетия «О выборах в Парламент Республики Северная Осетия – Алания» от 22 декабря 1994 г. . Он определил, что принцип конкуренции законодательства по предметам совместного ведения означает не только право субъектов Российской Федерации осуществлять опережающее правовое регулирование до принятия федерального закона, но и, наоборот, право федерального законодателя осуществлять правовое регулирование на территории субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения в случае, если данный субъект Федерации своевременно не выполняет соответствующих обязанностей и тем самым ущемляет конституционные права граждан [125] См.: Постановление от 3 ноября 1997 г. по делу о проверке конституционности п. 1 ст. 2 Федерального закона «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» от 26 ноября 1996 г. в связи с запросом Тульского областного суда. .

Оправдана централизация судебной системы в Российской Федерации: она осуществлена в рамках федерального устройства.

Конституционный Суд РФ в своем определении от 12 марта 1998 г. подтвердил ранее высказанную им позицию (в Постановлении от 1 февраля 1996 г.) о единстве судебной системы и конституционности положений федерального конституционного закона, устанавливающего судебную систему в Российской Федерации [126] См.: Постановление Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности положения Устава (Основного закона) Читинской области от 1 февраля 1996 г. .

В то же время нельзя допустить, чтобы централизация правового регулирования переходила в унитаризм. Распределение прав между Федерацией и ее субъектами должно осуществляться на основе федеративного характера связей.

Любая федерация, хотя и состоит из отдельных субъектов, представляет собой единое, целостное, союзное государство, не являющееся формой объединения самостоятельных государств. Это предопределяет наделение федераций многими чертами, которые характерны для государства унитарного. В первую очередь такими чертами являются единая союзная территория и верховенство центральной власти, действующей на всей территории государства.