Сергей Чернов - Конституционно-правовое регулирование отношений между Российской Федерации и ее субъектами

Профессор Б. С. Крылов считает, что провозглашенное в Конституции Российской Федерации равноправие граждан, реализуемое, в частности, в процессе формирования федеральных органов государственной власти, обусловливает и равноправие входящих в ее состав субъектов и их органов государственной власти. [276] См.: Крылов Б. С. Проблемы равноправия и равенства в российском конституционном праве // Журнал российского права. 2002. № 11. С. 21.

Конституция Российской Федерации в ст. 5 установила, что состоящие в Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа являются равноправными в отношениях между собой и во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Поскольку в силу ст. 16 Конституции никакие другие положения Конституции не могут противоречить основам конституционного строя России (в ст. 16 Конституции является одной из статей главы «Основы конституционного строя»), ничто, содержащееся в других главах Конституции, включая положения ст. 66, не может быть использовано для обоснования неравноправия субъектов Российской Федерации.

Действие принципа равноправия субъектов Российской Федерации предопределяет и равноправие образуемых ими органов государственной власти вне зависимости от наименования субъектов, размера их территории, населенности и национального состава населения и иных обстоятельств.

Различия в размерах территории и населения, а также в экономике и природных условиях действительно существуют и оказывают значительное влияние на их развитие. Но это не должно влиять на их правовое положение в государстве и их взаимоотношения с федеральными органами государственной власти в государственно-правовой сфере.

Как считает профессор Б. С. Крылов, нормы, содержащиеся в ст. 66 Конституции и относящиеся к республикам, краям, областям, автономной области и автономным округам, следует считать выражением уважения к их прошлому, к правовому положению, которым они обладали в соответствии с утратившими силу конституциями, действовавшими до принятия Конституции Российской Федерации. [277] См.: Крылов Б. С. Проблемы равноправия и равенства в российском конституционном праве. С. 22–23.

Включение Федеративного Договора в Конституцию РФ в качестве самостоятельного приложения было оправдано, так как Федеративный Договор не изменил национально-государственного устройства России и не утвердил нового государства, а перераспределил предметы ведения и полномочия между органами власти РФ и ее субъектов.

Субъекты РФ наделены государственной властью и обладают элементами государственности, они являются территориально-политическими образованиями особого характера, которые нельзя низводить до уровня автономий. [278] См.: Чиркин В. Е. Государственная власть субъекта федерации // Государство и право. 2000. № 10. С. 5.

Это очень важное положение, так как в литературе субъекты федерации часто рассматриваются как одна из разновидностей административно-территориальных единиц, а сама федерация – как одна из форм административно-территориальной организации государства. [279] См.: Тадевосян Э. В. К вопросу о характере государственной власти субъекта федерации // Государство и право. 2000. № 3. С. 17.

Это особенно важно в настоящее время, когда идет речь о совершенствовании структуры РФ и говорится об укрупнении субъектов РФ как об одном из направлений административно-территориальной реформы в РФ. [280] См.: Иванов В. Н., Яровой О. А. Российский федерализм: становление и развитие. М., 2000. С. 10–11, 150, 155. Субъекты РФ – не административно-территориальные, а политико-территориальные единицы, а вопрос об изменении структуры РФ – это не административно-территориальный, а политико-территориальный вопрос. [281] См.: Тадевосян Э. В. Указ. соч. С. 18.

Субъект федерации всегда обладает государственной автономией. [282] См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть. 3‑е изд. / Под ред. Б. А. Страшуна. М.,1999. С. 687. Более жесткую позицию по этому вопросу занимает В. Е. Чиркин, который исключает всякую возможность признания за субъектами федерации статуса государства, считая их не государствами, а государственными образованиями. [283] См.: Чиркин В. Е. Государственная власть субъекта федерации. С. 5–8.

Есть и компромиссная позиция, которая, по нашему мнению, более близка к пониманию юридической природы субъекта Российской Федерации: «Субъекты федерации не являются государствами в собственном смысле слова, они не обладают суверенитетом, хотя он формально провозглашается в некоторых федерациях». [284] См.: Конституционное право зарубежных стран / Под ред. М. В. Баглая, Ю. И. Лейбо и Л. М. Энтина. М., 1999. С. 132.

В Российской Федерации субъекты разнотипные, и наиболее наглядно это проявляется в том, что одни ее субъекты выступают как государства(республики), а другие – как государственные образования. И те и другие являются равноправными субъектами РФ в главном и основном. Они представляют собой не административно-территориальные единицы и обладают государственной по своему характеру властью. Однако в рамках этого общего субъекты федерации могут более или менее существенно отличаться друг от друга и иметь не во всем одинаковый статус. Обладание статусом субъекта федерации само по себе не превращает любую политико-территориальную единицу в государство. [285] См.: Тадевосян Э. В. Указ. соч. С. 21.

Правовой статус субъектов Российской Федерации определяется как Конституцией РФ, так и конституцией Республики, а также уставами края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа. Вместе с тем предусмотрена возможность определения правового статуса автономной области, автономного округа путем принятия федерального закона о них. Отношения в так называемых сложно-составных субъектах могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и соответственно органами государственной власти края или области (ч. 1–4 ст. 66 Конституции РФ).

Качество конституций (уставов) субъектов Российской Федерации невысоко (законность обоснованность, целесообразность, справедливость значительного числа статей многих конституций (уставов) ставятся российской прокуратурой под сомнение). Поэтому наиболее надежным основанием, позволяющим определить в правовой статус субъектов Российской Федерации, сегодня является Конституция РФ, взятая в единстве с соответствующими федеральными конституционными законами, федеральными законами и решениями Конституционного Суда Российской Федерации.