Сергей Чернов - Конституционно-правовое регулирование отношений между Российской Федерации и ее субъектами

Правовой статус субъектов Российской Федерации характеризуется, прежде всего, равноправием субъектов Российской Федерации (ч. 1, 2 ст. 5 Конституции РФ), хотя субъекты Российской Федерации имеют разные видовые и индивидуальные обозначения, между ними есть различия, относящиеся к истории формирования и развития, площади, территории, количеству населения, их этническому, конфессиональному и т. д. составу. Есть серьезные отличия в экономике, культуре, уровню развития, качеству жизни и т. п., но с точки зрения конституционного права они равноправны, обладают равным объемом конституционных прав и обязанностей, что не исключает возможной специфики при равных правоотношениях.

Следующая черта, характеризующая правовой статус субъектов, – разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов (т. е. вне пределов ст. 71, 72 Конституции РФ) последние обладают всей полнотой государственной власти (ч. 3 ст. 11, ст. 73 Конституции РФ). Таким образом, субъекты Российской Федерации обладают компетенцией, носящей остаточный характер.

В пределах своей компетенции субъекты Российской Федерации осуществляют государственную власть посредством самостоятельно образуемых органов государственной власти (ч. 2 ст. 11 Конституции РФ). Они осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов (ч. 4 ст. 76 Конституции РФ). Это ведет к формированию системы органов государственной власти, развитию законодательства субъектов Российской Федерации.

В то же время система органов государственной власти, складывающаяся в субъектах Федерации, должна соответствовать основам ее конституционного строя и общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральными законами.

Следует обратить внимание на то, что в пределах ведения Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ст. 77 Конституции РФ). Законодательство субъектов Российской Федерации не может противоречить федеральным законам, тем более Конституции РФ (ч. 5 ст. 76, ч. 1 ст. 15, п. «а» ч. 1 ст. 72).

Все противоречия между федеральным законом, а в особенности Конституцией РФ, и иным актом подлежат преодолению в соответствии, во-первых, с принципом верховенства Конституции РФ, во-вторых, с принципом верховенства закона РФ, в-третьих, с принципом разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ с помощью коллизионных норм и принятых правовых процедур.

В рамках компетенции субъектов Российской Федерации оказываются вопросы, относящиеся к их административно-территориальному обустройству, развитию местного самоуправления. В то же время местное самоуправление должно соответствовать общим принципам ее организации, установленным Российской Федерацией совместно с субъектами. Административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации должно способствовать эффективному функционированию федеральных и региональных государственно-правовых структур.

Субъекты Российской Федерации имеют право учреждать конституционные (уставные) суды и формировать их состав, развивать систему мировых судей.

Субъекты Российской Федерации обладают определенными возможностями в области международных и внешнеэкономических связей и выполнения международных договоров Российской Федерации (п. «о» ч. 2 ст. 72 Конституции РФ).

В структуре конституционно-правового статуса субъекта можно выделить четыре элемента, которые представляют собой обобщенные и универсальные подходы к характеристике любого субъекта конституционно-правовых отношений. Этими элементами являются:

1) место в обществе и государстве, социально-политическая роль и назначение субъекта;

2) общая правоспособность как основание для включения того или иного субъекта, выступающего в соответствующем правовом качестве, в конституционно-правовые отношения;

3) права и обязанности, или компетенция и ответственность;

4) гарантии устойчивости и реальности правового состояния субъектов конституционного права (система «правовых условий, средств и способов, обеспечивающих достойное существование и развитие человека и общества в целом, а также нормальное и должное функционирование государства по выполнению его социально-политического назначения») [286] Богданова Н. А . Категория статуса в конституционном праве // Вестн. Моск. ун-та. 1996. Сер. 11. № 3. С. 14. .

Государственные образования – субъекты федерации в отличие от всех иных территориальных образований могут входить лишь в федеративные государства. Поэтому федерация – это сложное суверенное государство, в состав которого входят государственные образования, являющиеся субъектами федерации.

Одна из функций федерации – децентрализация государственной власти посредством ее разграничения между центром и территориями. Другая важнейшая функция федерации – интеграция территорий, формирование субъектом федерации общефедеральной воли. Только субъектам федерации предоставлено право непосредственно формировать решения общефедеральной власти посредством образования специальных федеральных органов, в которых представлены все субъекты.

Таким образом, важным признаком субъекта федерации является его право формировать (как совместно с другими субъектами федерации, так и единолично) общефедеральную волю, т. е. участвовать в особого рода правоотношениях, которые получили в юридической науке название федеративных.

В науке конституционного права категория «субъект федерации» используется для обозначения одной из форм образований в политико-территориальном устройстве федеративных государств. «Политико-территориальное устройство государства» – также научная категория, которая применяется для обозначения, с одной стороны, разделения территории государства на составные части с населением и органами публичной власти, с другой – характера и системы взаимоотношений между государством в целом, т. е. центральной публичной властью, и его территориальными составными частями, т. е. местной (региональной) публичной властью. Таким образом, политико-территориальное устройство государства – это «организация территории государства, соотношение государства с его составными частями (политико-территориальное деление)» [287] Чиркин В. Е . Элементы сравнительного государствоведения. М., 1994. С. 38. .