Сергей Хмелевский - Конституционное право Российской Федерации. Учебник

Такое первичное и «корневое» разделение властей четко определено в ст. 3 Конституции РФ. В ней прежде всего говорится об источнике власти – многонациональном народе РФ, который характеризуется двумя существенными свойствами: во-первых, именно многонациональный народ является носителем суверенитета – народного суверенитета и, во-вторых, многонациональный народ выступает не просто источником всей власти в государстве, но именно единственным источником такой власти. Осуществление же этой власти производится также народом. Таким образом, многонациональный народ РФ одновременно является и источником власти, и субъектом ее осуществления, реализации.

Но если народ в качестве источника власти никто – ни государство в целом, ни какой-либо его орган – представлять не может, то осуществляет эту власть народ в нескольких формах. Такое осуществление власти народом в нескольких формах и есть изначальное, первичное, «корневое» разделение публичной власти на несколько видов, что, впрочем, не исключает, единства власти как по ее источнику, так и по ее существу.

2. Разделение властей в конституционном законодательстве РФ. Конституционное законодательство РФ предполагает разделение власти по следующим уровням и, соответственно, формам:

1) непосредственное выражение власти народом с помощью референдума и свободных выборов. Высшая юридическая сила формы власти, выраженной непосредственно народом на референдуме и свободных выборах, состоит в том, что решения, принятые на референдуме или путем свободных выборов, являются обязательными для всех граждан, организаций, органов государства, их должностных лиц. Эти решения не нуждаются в дополнительном утверждении, а отменены или изменены они могут быть не иначе, как путем, соответственно, новых референдума и свободных выборов. Какова природа власти, выраженной народом на референдуме и свободными выборами? Это обладающая высшей юридической силой власть государственная, поскольку сам многонациональный народ непосредственно выступает как государство, выражает высшую публичную волю;

2) осуществление народной власти через органы государственной власти. Концепция и принцип разделения публичной власти на президентскую, законодательную, исполнительную и судебную находит свое воплощение в рамках этой второй по значимости формы осуществления власти многонациональным народом РФ;

3) осуществление власти народа через органы местного самоуправления, которые согласно ст. 212 Конституции РФ не входят в систему органов государственной власти.

Касаясь вопроса об осуществлении народом своей власти непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления, Ю. А. Дмитриев полагает, что из этой формулы вытекает не только наделение органов местного самоуправления властными функциями, не тождественными функциям органов государственной власти, но и возможность осуществления народом своей власти в иной, негосударственной форме. По мнению автора, этот вид власти «может носить наименование политической власти».

Не останавливаясь на подробном анализе отличия так называемой политической власти от власти публичной – государственной, ограничимся констатацией того факта, что государственная власть есть, безусловно, власть политическая и что публичная политическая власть в силу ее суверенного характера есть власть государственная, и никакая иная. Вытекает ли из этого вывод о том, что местное самоуправление выпадает из сферы государственности, а власть этих органов, будучи одной из форм проявления народной власти, тем не менее государственной властью является?

Думается, что ответ на этот вопрос может быть следующим:

• власть подлинно демократического, народного государства не сводится только к той власти, которая выражается через деятельность органов государства – законодательных, исполнительных, судебных;

• она находит свое проявление, как уже отмечалось, в непосредственной власти народа, выраженной в форме референдума и свободных выборов, а также в форме деятельности органов местного самоуправления, главная особенность которых состоит в том, что в пределах своих полномочий они самостоятельны, именно как самоуправление, от других органов, но тем не менее власть органов местного самоуправления по своей природе и не может быть иной, чем властью публичной – государственной;

• местное самоуправление в РФ обеспечивает самостоятельное решение населением всех вопросов местного значения, в том числе владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью; вместе с тем реформа местного самоуправления еще требует принятия мер для своего завершения.

3. Федерализм и разделение властей. Относительно самостоятельной формой разделения властей, занимающей следующую ступень после разделения публичной власти на президентскую, законодательную, исполнительную и судебную, является ее разделение в рамках единого федеративного государства между субъектами федерации и федерацией в целом.

В принципе Россия в силу обширности ее территории и огромного разнообразия жизненных условий населяющих ее народов – исторических, национальных, экономических, природных и пр. – в состоянии сохранить себя как единое и цельное государство при условии наличия одной из двух основополагающих основ государственно-правового устройства: а) либо унитаризма с жестким централизованным управлением, б) либо федерализма, предполагающего децентрализацию управления, опирающегося на строгое регулирование компетенции федеральной и региональных властей.

Федеративное устройство Российского государства имеет главным своим назначением установление оптимального соотношения между государственным целым и его частями, позволяющего преодолевать негативные последствия как излишней централизации, так и сепаратизма, раздробленности, а также приближать власть и управление к интересам всех групп населения и всех граждан. Именно федерализм дает выход стремлению территориальных общностей к самостоятельности и свободному развитию.

Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения (Москва, Санкт-Петербург), автономной области, автономных округов. Эти субъекты Федерации, согласно Конституции РФ, являются равноправными. Статус республики, входящей в Федерацию, определяется Конституцией РФ и конституцией республики, а статус входящих в Федерацию края, города федерального значения, автономной области, автономного округа определяется Конституцией РФ и уставом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, принимаемым законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта РФ. По представлению законодательных и исполнительных органов автономной области, автономного округа может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном округе. Ряд прав субъектов РФ вытекает из Декларации о государственном суверенитете РСФСР, Федеративного Договора о разграничении предметов ведения и полномочий (1992 г.), договоров РФ с отдельными субъектами Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий.