Сергей Хмелевский - Конституционное право Российской Федерации. Учебник

Статьи 71,72 и 73 Конституции РФ определяют предметы ведения РФ, субъектов Федерации и совместного ведения РФ и ее субъектов.

В рамках предметов ведения Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ) осуществляется государственная власть РФ в лице ее органов. Принимаемые по предметам ведения федеральные конституционные законы имеют прямое действие на всей территории Федерации. Для осуществления своих полномочий федеральные органы исполнительной власти могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц, причем по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ они могут передавать последним осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам.

Ст. 72 Конституции РФ устанавливает перечень предметов совместного ведения РФ и ее субъектов. По предметам совместного ведения РФ принимает федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Федерации, а субъекты РФ принимают законы и иные нормативные правовые акты, которые должны находиться в соответствии с федеральными законами, изданными по предметам совместного ведения, и не противоречить им во избежание утраты юридической силы.

Наконец, вне пределов ведения РФ и ее полномочий по предметам совместного ее и субъектов Федерации ведения субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73 Конституции РФ).

Система государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами РФ самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации и деятельности представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. По соглашению с федеральными органами исполнительной власти субъекты РФ могут передавать им осуществление части своих полномочий. По предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации в пределах ведения и полномочий РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ.

Конечно, разделение властных полномочий между федеральными органами государственной власти и соответствующими органами субъектов Федерации требует решения еще многих конституционно-правовых проблем, в частности, выстраивания и надлежащей «обкатки» системы т. н. «вертикали власти». Незавершенность формирования российской модели федерализма делает налаживание такой системы особенно актуальным. Далее – это защита единого общероссийского правового пространства. В числе ее мер предусматривается подписание договоров о разграничении пределов ведения и полномочий с проведением экспертиз на предмет соответствия нормативных актов субъекта Федерации Конституции России и федеральному законодательству. Правительству РФ, иным федеральным ведомствам поручено выявлять правовые дефекты конституций и уставов субъектов Федерации и подготавливать соответствующие запросы в Конституционный Суд РФ. Обязанность инициировать судебное оспаривание незаконных нормативных правовых актов, относящихся к предмету конституционного размежевания властных и исполнительных полномочий органов Федерации и субъектов Федерации, возложена Президентом РФ на Генеральную прокуратуру РФ. Вопросы о практике принятия органами власти субъектов Федерации актов, противоречащих Конституции РФ и федеральному законодательству, а также несоблюдения должностными лицами федеральных законов, указов Президента РФ, судебных решений, все чаще становятся предметом рассмотрения Советом Федерации Федерального Собрания РФ. Многое в этом отношении зависит и от Государственной Думы Федерального Собрания РФ. Усиливается в данном плане и соответствующая скоординированная федеральным центром деятельность полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах.

Таковы в общих чертах принципиально значимые конституционные рамки разделения власти между Федерацией и ее субъектами в рамках единого федеративного Российского государства.

4. О суверенитете и передаче полномочий. Согласно ст. 79 Конституции РФ, Россия может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами РФ, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя РФ.

Передача части властных полномочий – это есть конкретная форма разделения государственной власти между суверенным государством, поступившимся частью своих властных полномочий, и межгосударственным объединением, действующим в рамках делегированных ему государствами-учредителями полномочий. Любое межгосударственное объединение – субъект международного публичного права и отношения между ним и другими государствами, в том числе и государствами-учредителями, не носят властно-правового характера. Разделение властей в данном случае выступает в форме передачи государством-учредителем части своих полномочий межгосударственному объединению.

В соответствии со ст. 79 Конституции РФ и ст. 8 Конституции Республики Беларусь оба эти государства образовали Союз – межгосударственное объединение. Каждое государство – участник Союза сохраняет свои: государственный суверенитет, независимость и территориальную целостность, Конституцию, Государственный Флаг, Герб, Гимн и другие атрибуты государственности. Государства – учредители Союза имеют право вносить по взаимному согласию изменения и дополнения в Договор и Устав Союза, которые подлежат ратификации. Договор о Союзе Беларуси и России является бессрочным. Любая из сторон вправе выйти в любое время из Союза, уведомив об этом в письменной форме другое государство-участника за 12 месяцев до выхода.

Данная конкретная форма разделения властей имеет, безусловно, свою перспективу.

Итак, абсолютная власть принадлежит только народу, и он распределяет ее посредством выборов между различными органами государства, которые ограничивают друг друга и выполняют строго определенные функции. Между тем, как подчеркивал в одной из своих статей известный отечественный политолог Ф. М. Бурлацкий, «в разделении властей по горизонтали – между парламентом, правительством (президентом), судом и по вертикали – между общенациональным парламентом, республиканской властью (где она имеется) и муниципалитетом – вся суть представительной демократии XX века».

Соглашаясь в основном с этим утверждением, следует, однако, особо отметить, что разделение властных полномочий между федеральным центром и субъектами федерации, особенно когда речь идет о субъектах, обладающих собственным суверенитетом и строящих свои взаимоотношения с центром на договорных началах, носит качественно иной характер, чем просто разделение власти по горизонтали между законодательными, исполнительными и судебными органами в рамках единой федерации. Скорее здесь можно говорить о таком разделении федеративной власти, которое предполагает достижение между субъектами конституционно-правовых соглашений.